2.健全公眾參與的利益表達機製
公眾參與為農民的利益表達提供了一定的途徑，但更重要的是要把這種參與權利法製化、參與體製製度化，開辟公眾利益表達的製度性渠道，建立一套公眾利益表達的組織程序與保障製度，以確保公眾在土地管理中的參與權利。具體到土地征收領域，本文認為建立公眾的利益表達機製，就是讓農民能夠通過種種體製內設定的渠道和途徑，反映自己的意願和利益需求，並影響政府土地征收決策的機製。
首先，要完善聽證製度。自2004年5月1日起，我國土地征用開始實行征地聽證製度（國土資源部《國土資源聽證規定》）。根據該規定，征地與農民的利益直接相關，在征地時，應顧及國家和農民雙方的利益，尊重農民的意見，履行一定的民主程序，使被征土地所有權人及權利相關人都有權參與征地的各個環節，並享有發言權，以保護農民的合法權益不受侵犯。聽證製度是一種直接民主的製度方式和政府公共決策民主化的重要形式，是協商民主的一種實現形式，也是維護個人利益的重要保障。聽證製度通過政府決策機構與公眾代表之間的質證和辯論，使雙方對土地征用的事實認識得以交流，對土地征收的相關法律認識得以溝通，既能使公眾可以有機會表達自己在土地征收過程中的各種願望和需求，也能使政府有可能采納和吸收公眾的意願，從而在製度設計上利於相互間實現相互理解、信任和協作。從當前情況來看，我國的聽證製度建設已經取得了一定的成就。但是，還需要從如下幾方麵來完善：
第一，擴大聽證會的適用範圍。《國土資源聽證規定》規定五類土地問題應當依職權和依法申請舉行聽證：擬定或者修改基準地價；編製或者修改土地利用總體規劃和礦產資源規劃；擬定或者修改區域性征地補償標準；擬定擬征地項目的補償標準和安置方案；擬定非農建設占用基本農用方案。而對征地中關鍵的一個環節——“公共利益的認定”卻沒有要求聽證的權利。所以，應該擴大聽證的適用範圍，凡是涉及公眾利益的事項和環節都應包括在聽證的範圍之內。
第二，合理確定參與人的構成比例和選擇標準。《國土資源聽證規定》第六條規定：“聽證參加人包括擬聽證事項經辦機構的指派人員、聽證會代表、當事人及其代理人、證人、鑒定人、翻譯等”；第十四條規定：“符合主管部門規定條件的公民、法人和其他組織，均可申請參加聽證會，也可推選代表參加聽證會。主管部門根據擬聽證事項與公民、法人和其他組織的申請情況，指定聽證會代表；指定的聽證會代表應當具有廣泛性、代表性。公民、法人和其他組織推選的代表，符合主管部門條件的，應當優先被指定為聽證會代表。”盡管如此，《規定》對聽證參與人的具體範圍並沒有規定，而是由主管部門自行判斷和確定。所以，應明確擴大聽證參與人範圍，可以將參與人分為三類：基於利益（包括財產利益和其他的利益）的參與人；技術人員，包括專家、學者、勘測機構、公證機構等；民主監督人員，包括政府部門、人大代表和感興趣的群體。同時，也應該要合理地確定聽證代表的比例和來源，保證參與者的廣泛代表性以及利益分配的公正性，完善聽證參與人的權利義務。
第三，健全聽證程序及規則，切實實現聽證的透明化。聽證會是直接民主的製度方式，所以其程序的透明化是非常重要的。聽證會召開前應該通過媒體向社會公布相關信息，聽證過程中允許一定數量的普通公民旁聽，甚至可以通過廣播、電視進行現場直播。確立聽證筆錄的法律效力，科學公開地處理聽證意見。並公開聽證結果和處理意見的方法和過程以及效果，確保代表的意見能夠真正發揮作用，實現實質性參與，發揮聽證的真正功效。
其次，要完善土地爭議的裁決機製。《土地管理法實施條例》規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成，由批準征地的人民政府裁決，但這樣的救濟措施是遠遠不夠的。《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》也明確提出了“加快建立和完善征地補償安置爭議協調和裁決機製，保護被征地農民和用地者的合法權益”的要求。征地補償安置爭議裁決製度是一項較為有效的解決征地糾紛的手段，能夠糾正政府不合適的行政行為，化解潛在的糾紛。對於生地征收出現爭議時的行政和司法救濟措施，現行立法缺乏明確全麵的規定，征地補償安置爭議裁決製度沿屬於探索階段，缺乏明確具體的程序性規定，應加大其實施力度。
3.建立和完善土地管理中的補償機製
現在實行的補償是一種靜態的補償，一次性補償。雖然國家很重視農民的生活水平，尤其是被征地農民的生活，多次強調滿足被征地農民原有生活水平不因征地而降低。但是生活水平很難進行衡量，而且“不降低”是一個比較的結果，以後的生活水平如何又是一個未知數。所以，要不斷豐富補償方法和標準，完善土地征收補償製度。一是應實行動態的多元化的補償。要充分考慮農民土地的發展權，隨社會發展土地利用也在不斷發生變化，從土地上獲取的收益不是一成不變的，對農民的補償應該考慮發展。特別要遵循滿足農民需求的原則。農民的需求是多樣化的，不能憑借想象和工作方便進行補償。要實現這一點，廣泛而深刻的農民參與是十分重要的前提條件。當農民參與征地過程的時候，我們會發現不同的農民之間有不同的需求，而且與政府官員的想象往往相差很大。例如老年農民，征地後他關心的養老問題，以行沒有後顧之憂；而年輕人則更關心現金問題，征地補償有多少，可以怎樣進行投資和發展等。在補償的方式上，應該做到因人而異，不要一刀切地進行，這樣就必須保障補償安置方式的多樣化而不要單一化。
4.建立和完善土地管理的監督機製
監督機製的功能是對土地管理政策的執行行為和管理行為進行監督，以保證各參與主體依法執行政策；救濟機製是指通過司法或其他途徑對違反土地管理法律法規和侵害農民利益的行為進行糾正，以保護土地資源和維護農民利益。監督行為與救濟行為不僅可以對土地征收的行政決策進行重新調整與修正，而且實質上也是從程序性製度層麵確保農民參與土地征收決策的權利。目前地方政府在土地管理決策的監督機製方麵還很不完善，如《土地管理法》確定的監督機製中，規定地方土地管理部門是監督主體，而不是農民；再如在國土資源部頒布的《征用土地公告辦法》中，雖然該辦法規定了農民可以對征用土地行為進行監督，但對監督機製的具體內容並沒有做出具體的內容規定。監督機製的一係列缺陷使土地管理和征收決策中的錯誤行為，往往得不到及時糾正。完善農村土地管理的監督機製要從以下方麵入手。
首先，要做到信息公開，2008年5月1日起施行的《中華人民共和國信息公開條例》標誌著我國政府信息公開步入法製化軌道，作為硬性製度約束規則，《條例》的頒布對於促進政府信息公開合法化、規範化和保障公民知情權無疑具有重要意義。信息公開製度是保障公民知情權、參與權和公民對政府的監督權的基本條件，也是公民維護自身利益的重要保障。
一些地方政府認識不到信息公開是自身職責和義務的體現，把信息公開當做一種“恩賜”，把信息當成自己的“特權”，既不願主動公開信息，又對公民申請公開信息置之不理，特別表現在土地征收、補償信息方麵信息不對稱甚至不透明，讓老百姓心裏沒譜。這是積累“民怨”的重要原因。如果沒有信息公開，公民的參與或監督也儀是一句空話而已。因此，完善信息公開的配套製度十分必要。需要建立農村土地管理信息公開的評價體係，對信息公開的內容、程序、時限、責任等方麵做出細致科學的規定，既要有定性的要求，更要有量化的指標。信息公開需要配套的規章製度做保障，如建立信息公開首長責任製，各部門的一把手作為本單位信息公開的第一責任人，把單位信息公開實施的情況納入到對第一責任人的考核範圍，以保障信息公開順利通暢地開展。
其次，發揮新聞媒體的作用，完善輿論對土地征收的監督製度。明確包括網絡在內的大眾傳媒的監督權利和義務，確立輿論監督土地征收、流轉等詳細和可操作性的法律規範、評價標準和運作機製；加強輿論對於土地征收違法事件的監督力度。輿論監督是監督機製中的一個重要組成部分。隨著中國社會的發展，以大眾媒介為主導的輿論在政府公共決策過程中的監督作用日益突出。公眾通過新聞媒體既可以使得一些焦點議題進入決策係統，為政府製定符合公眾民意的土地征收決策提供參考性意見，並可以通過回饋土地征收決策執行結果的方式來維持、修正或改變不合理的行為。
再次，成立監督委員會。可以成立一個具有相對獨立性質的監督委員會，其成員可以由農民代表、地方人大代表和政府代表三方組成。監督委員會采用少數服從多數的議事原則，對己經做出決議的事項，監督委員會可以直接要求相關部門糾正錯誤決策行為，減少不良政策損害農民的概率，達到監督的目的。
最後，發揮民間組織的作用。國際經驗表明，公眾監督的一支重要推動力量就是民間組織。與個體方式相比，以社團方式監督政府行為無疑會更能促使政府部門積極履行其義務，應明確民間組織“利益表達”的職責，發揮好這些組織為不同利益群體“代言”的作用，鼓勵其積極行使知情權，參與公共事務，從而使政府和民間組織之間的對話與交流經常化。在此基礎上，公眾的監督作用才能得到更大的發揮。
土地管理過程中的公眾參與，是政府、用地單位、村集體和被征地農民等相關利益群體通過合法的、公平的參與渠道與方法，就土地征收、流轉方案製定、利益分配等問題進行交流、協調和監督的一種模式；是在土地征收中有效的實現公眾參與的各種方式、方法組成的一個係統，包括參與主體、參與程序和內容、參與方式方法、途徑和層次、也包括知情權、參與權和監督權的保障；在土地管理的各個環節有不同的參與形式和參與內容，反映在不同的參與階段實現公眾參與的過程、作用和效果。
§§附錄 公眾參與常見工具