3.限定“公共利益”的征地範圍
社會公共利益是一個社會全體成員的共同利益，不僅關乎社會的穩定發展，而且也是任何個人的自我利益所在，關係到社會整體穩定和發展。但是“公共利益”概念具有不確定性，從廣泛意義來解釋，任何經濟活動都有一定的公益性。如果不明確地界定“公共利益”的範圍，公共利益將喪失其作為土地征收界限和依據的意義，這樣既容易產生濫用征收權，也不利於社會對土地這種稀缺資源的保護和利用。
世界各國和地區對“公共利益”的界定主要有兩種方式：一種是概括式規定，以發揮法律的伸縮性，如“為公益事業之需要”，或“為公用目的”而征收的土地；另一種是列舉式規定，以防止權力濫用，如日本“土地征收法”第三條，將公共利益列舉為五十一項條款，逐一加以規定。台灣地區現行“土地法”規定，土地征收的目的有二：一是興辦公共事業；二是實施特殊的經濟政策，但以法律規定者為限。
結合我國國情，對土地征收範圍的界定可以采取列舉式和概括式來約束。在法律上明確規定征地必須為公共利益服務，然後列舉出具體的可以進行土地征用的事業，同時給國家行政權和法定解釋的司法權保留自主權，防止土地征用中政府權力的濫用。對於那些不屬於公共利益的商業用地，應該在政府的監管下推動開發商與土地所有者和土地使用者的直接談判。這樣有利於農民的深度參與和農民利益的保護，也有利於耕地的保護。
4，建立土地征收管理中的救濟製度
土地征收是政府行政機關剝奪或限製相對人財產權的具體行政行為，在不能對行政機關的生地征收權進行有效監督的情況下，當農民合法的土地權利在土地征收過程中遭受侵害時，現行的法律和製度並沒有提供相應的救濟製度和機製，以幫助他們維護自己的合法權利。雖然《土地管理法》第十六條和第八十三條規定了救濟機製，但它們針對的是土地所有權和使用權爭議，地方土地管理部門對土地上違章建設處罰行為引起的爭議，並不包括地方政府及地方土地管理部門的征地行為導致農民利益受損的糾紛。
根據現行《土地管理法》及《實施條例》和相關規章製度的規定，擬訂征地補償、安置方案應予以公告並聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見，但是，征地補償方案和安置方案完全是由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門製定的，對農民提出的意見隻在確需修改的情況下才改動補償方案，實際上農民的參與極為有限。《土地管理法實施條例》第二十五條規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這從法律上確定了地方政府的裁定為最終裁定，被征地人如果對裁決不服，不能向人民法院起訴，法院也不可能受理征地補償案件。這就意味著難以從製度上對地方政府的征收權力進行監督和製約，而被征地農民的利益受到侵害也得不到任何救濟，這也是近幾年因征地糾紛引發的惡性事件屢屢發生的主要原因。
2004年國務院發布的《關於深化改革嚴格土地管理的決定》就指出：“要加快建立和完善征地補償安置爭議的協調和裁決機製，維護被征地農民和用地者的合法權益。”但至今還沒有出台相關的法律規章製度。因此，隻有建立和完善土地管理中的救濟製度，才能有效防止地方政府濫用土地征收權，保障被征地農民的合法權利不受侵害。
行政救濟是國家為受到公共行政（國家公共行政和社會行政）侵害的個人、法人或者組織提供的行政法上的補救製度。由於公民、法人和其他組織處於遭受侵害需要恢複權力、彌補利益損失的地位，所以稱其為對權力的“救濟”，行政救濟在法律上表現為一種製度，在具體到行政相對人為一種權力。我國已先後頒布實施了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政複議法》和《信訪條例》，表明我國的行政救濟製度基本形成，包括司法救濟、國家賠償救濟、行政救濟和信訪救濟等救濟形式，行政複議和行政訴訟是我國行政救濟製度的主體，國家賠償和信訪是有益補充。但是，我國行政救濟製度還很不完善，存在救濟範圍過於狹窄、對救助對象的資格限製過多、賠償標準較低、實施行政救濟的行政機構不夠獨立等問題，難以有效維護公民、法人或其他組織的合法權益。
土地征收行政救濟是指土地征收行政相對人認為行政機關的征地行為違法或不當，造成自己合法權益的損害，請求有關國家機關給予補救，以保護其合法權益的法律製度。我們從行政救濟的兩種主要形式來分析，《行政複議法》規定公民、法人或者其他組織“對行政機關作出的關於確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的”，可依法申請複議，但沒有具體規定對行政機關作出的土地征收決定不服的也能申請複議。在2009年國土資源部修訂頒布的《國土資源行政複議規定》中，規定“重大、複雜的行政複議案件，申請人提出要求或者行政複議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理。”但國土資源行政複議機關還是國土資源行政主管部門，其獨立性和公正性受到質疑。
因此，應完善行政複議製度，把土地征收糾紛明確納入複議範圍，構建一個解決征地糾紛的獨立於行政機關的仲裁機構。按現行《行政訴訟法》規定，土地征收引發的爭議不能提起行政訴訟，司法救濟被排除在土地征收行政救濟之外，既不利於保護被征地人的權利，也不利於監督行政機關對征地權力的行使。司法是社會公正的最後一道防線，行政訴訟是土地征收行政救濟最重要的救濟渠道。因此，必須對現行的《行政複議法》和《行政訴訟法》進行修改，明確將地方政府及土地管理部門的土地征收行政行為納入行政複議和行政訴訟範圍，賦予農民土地征收糾紛的訴訟權，並建立相應的法律援助機構和法律援助基金，使缺乏相關知識又難以支付高昂律師費用的農民真正可以通過司法途徑來糾正政府的違規行為，切實保障農民在土地征收中的合法利益。
6.4.2 完善公眾參與土地管理的程序性製度
公眾參與不僅需要以實體性製度來保障和明確公眾參與土地管理的權利，而且還必須輔之以完善的程序性製度。而這種程序性製度和法律機製是為了保證實體性製度和法律得以實施而製定的，二者往往互為表裏，缺一不可。本章以土地征收中的公眾參與為例，探討如何建立公眾參與土地管理的程序性製度和法律機製。
土地征收過程中因農民利益受損而引起的社會衝突事件，近年來越來越引起社會各界的廣泛關注。從上海的潘蓉、北京的席新柱為保家園以燃燒瓶對抗暴力土地征收拆遷，到湖北宜昌長陽的曾祥剛、成都市金牛區天回鎮的唐福珍“自焚事件”，再到河南省南宮市北街村民用“棺材”抵抗土地的暴力征用，這一起起社會衝突事件中的公眾在被迫拿起“弱者的武器”向土地征收暴力發出呐喊的同時，也在不斷提醒著人們土地征收中所存在的製度不完善問題。麵對這些社會衝突事件，我們應該從製度設計和法律層麵反思如何避免類似衝突事件和悲劇的再次發生。特別是完善和彌補農民對土地征收補償標準和分配原則的知情權、參與權和監督權的不足，是建立健全公眾參與土地征收的程序性製度和法律機製的重要方向。因此，本文將從完善信息公開製度、建立公眾利益的表達機製、健全監督與救濟機製三個方麵展開論述。
1.信息公開 確保公眾的知情權
信息公開不僅是公眾參與的前提，而且其公開的程度也直接影響著公眾參與的廣度和深度。公眾隻有通過政府宣傳資料、電視媒體等獲取土地征收等信息，滿足知情權，才能廣泛參與到土地管理實踐當中。政府信息公開機製的建立和完善，不僅事關我國土地管理部門行政理念的調整和行政模式的轉變，使廣大群眾能夠對土地管理行政機關的職責權限、辦事程序、辦事結果和監督方式等信息能夠一目了然，而且為政府信息公開的規範化、合理化和高效化創造了良好的法律文化氛圍。因此，建議從以下兩方麵完善信息公開機製。
第一，擴大信息公開的內容。從西方發達國家政府信息公開製度的建設經驗來看，如加拿大政府在土地征收的整個過程中都實施土地征收信息完全公開的政務信息公開製度，不僅從預征土地、批準、補償到進入使用土地的整個征地流程都必須告知被征地者，而且明確要求全部信息內容必須公告。我國政務信息公開機製的建設，以2008年5月1日《政府信息公開條例》的實施為標誌，我國首次從法律上對政府信息公開做了明確的規定。就我國土地管理中土地征收的政務信息公開而言，首先，要改變《土地管理法》中“先征收、後公告”這一不合理的製度設計，從預審的時候就應該讓公眾開始參與，讓其知道自己的土地將要被征用了，並實行預先協商製度。國務院2004年28號文《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》在關於征地程序的問題上，增加了對被征地農民事前告知和對土地現狀調查的確認，並賦予要求聽證的權力。其次，要求“將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料”，並且要求“加快建立和完善征地補償安置爭議的協調和裁決機製，維護被征地農民和用地者的合法權益”。這表現出中央人民政府已經對征地程序中預先調查和協商製度開始關注。
我國農村土地征收目前主要是在征地公告即“兩公告一登記”的基礎上進行征收信息公開的，但是信息公開的內容很不完整。在征地告知時除了告知村集體、村民和被征地農民擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑外，還應該告知征地人的信息，即征收發起人的相關信息在信息公開的每個階段都是應該公開的。其中，被征地人信息公開的內容也要擴大，除了以往公開的征收發起人的名稱、性質外，還應該將主要領導人、負責人，企業注冊等級情況（如何時何地注冊和注冊資金等），企業的資產和信譽情況、與政府是否存在特殊聯係等公開。不管是在告知還是在“兩公告一登記”階段，征收的目的和規劃、征收的範圍（土地和房屋的具體位置、麵積等）、征收的對象（可能涉及的利益關係人）、開始結束的期限和進程、征收方案和補償方案的製訂過程、聽證會議紀要和結果等，都要始終保持透明的，滿足相關利益群體的知情需求。
第二，規範信息公開的方式。目前，政府的信息公開方式主要是宣傳資料（傳單、報紙）、公示櫥窗（村委會用村務公開欄）和電視媒體等，通過這些方式來廣泛宣傳土地管理的法律、政策和規範，使公眾明了自己的權利和責任，了解參與程序和行為規範，防止公眾參與行為失範，也使公眾能夠監督政府行為。但是，在目前的信息公開方式中存在較嚴重的形式主義，主要是公開渠道單一，如有的隻是在相關網站上公開幾天，村民無法上網而難以知曉公開內容；有的采用布告欄的形式，也常常導致村民因不能及時看到相關信息而失去意義。在農村土地征收過程中，應當按照公開對象的情況不同而選擇不同的公開方式，對象明確、人數較少的，應當通過信函、郵件、電話、傳真等方式直接予以告知；對一些特殊人群（如文盲、盲人、聾啞人等）還應采取特殊的告知方式。除了傳統的信息公開渠道以外，電子政務也應該被重視和運用，讓公眾和政府直接對話，提高民意在政府征收決策過程中的分量和力度。還可以設立不同類別的政府信息公開谘詢點。公眾可以通過一定的申請手續，通過電話、電子郵件、電子公告牌、普通信件、現場谘詢等方式向政府信息公開谘詢點進行谘詢，提出獲取信息的要求並得到滿意的答複。