製度和法律意義上的機製，是在社會或群體生活中逐漸形成的、調節與規範其中各行動主體之間互動關係和互動行為的社會規則或規範。健全農民參與的製度和法律機製，是解決農村土地管理中公眾參與各利益主體之間衝突的有效方法。在農村土地管理過程中，公眾參與的製度和法律機製決定著政府、開發商和農民等相關利益群體的地位、職責以及權利和義務，為公眾的參與確立固定的程序和利益博弈的平台，對農民的參與和權益保障具有重要意義。可以說，在農村土地管過程中好的製度和法律機製能夠從根本上保障農民的參與權利，從而協調農民與地方政府的關係。因此，公眾參與的機製創新及其製度建設無疑是農民參與相關決策的最根本的保障措施。
我國農村土地管理中公眾參與的製度建設，正經曆著一個從無到有、從不完善到逐步完善的漸進式發展過程，因此，還存在著諸多問題，其中以公眾參與土地管理的製度和法律供給不足問題尤為突出。按照實體性和程序性製度的劃分標準，公眾參與土地管理的製度供給和法律不足問題相應可表現為兩方麵：一是公眾參與土地管理的實體性製度和法律還不健全；二是缺乏必要的公眾參與土地管理的程序性製度和法律供給。盡管已經有了一些實體性製度和法律為農民參與農村土地決策提供了一係列的法律依據，但還很不完善。農民參與土地相關決策的程序性製度供給更是落後於實體性製度的建設，如在公眾參與農村土地管理的政務信息公開、公眾民意表達和交流以及政務監督等方麵的製度供給明顯不足。“重實體、輕程序”的思維方式使公眾參與農村土地管理中往往存在著操作性不強，難以落實的問題。
6.4.1 健全公眾參與土地管理的實體性製度和法律
實體性製度和法律機製界定了公眾參與土地管理製度的主體，並從實際的內容上規定著公眾參與農村土地管理中的政治、經濟以及權利、義務等實質關係的製度。在我國目前的土地管理實體性製度和法律體係中，《中華人民共和國土地管理法》（1999）、《征用土地公告辦法》（2002）、《關於完善征地補償安置製度的指導意見》（2004）、《國土資源聽證規定》（2004）、《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（2004）、《城鄉規劃法》（2008）、《土地利用總體規劃編製審查辦法》（2009）以及一些地方政府製定的土地管理辦法和條文中，或多或少都涉及公眾參與問題，但這些實體性製度和法律規定對公眾參與主體的法律地位、落實權利的方法等仍缺乏明確規定。如《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例和辦法，作為指導我國農村開展土地管理工作的基本製度和法律依據，並沒有明確規定公眾參與的法律地位及其參與程序，僅在鄉（鎮）土地利用總體規劃確定每一塊土地的用途（第二十條）、國家依照法定程序批準征收土地時（第四十六條）和征地補償安置方案確定後（第四十八條）規定應采取“公告”、“征求意見”等簡單的公眾參與形式；再如《國土資源聽證規定》、《城鄉規劃法》、《土地利用總體規劃編製審查辦法》等土地管理的製度和法律中，盡管在編製城鄉規劃和土地利用總體規劃、擬定或者修改基準地價和區域性征地補償標準、擬定擬征地項目的補償標準和安置方案中都涉及公眾參與的相關規定，但也存在參與的對象和範圍不明確等問題，尤其是縣鄉一級土地利用規劃的製度法律規範表現更為突出。
因此，為進一步確保公眾能真正參與到農村土地管理當中，係統化地建立和進一步地完善公眾參與土地管理的實體性製度和法律保障無疑成為相關政府立法和職能部門的當務之急。
目前規定土地征收、征用行為的法律和法規主要是《土地管理法》、《城市房地產法》以及國務院頒布的《城市房屋拆遷條例》。遺憾的是，到目前為止，無論是對於公共利益的認定，還是征收決定的做出，以及補償數額的確定，這些法律、法規對於相關公共參與程序的規定都比較粗淺，如現行《土地管理法》僅僅是要求“征地補償安置方案確定後，有關地方人民政府應當公告，並聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”（第四十八條）。
而國務院部委的規章中也有一些關於公共參與的規定，比如中華人民共和國國土資源部頒布實施的《國土資源聽證規定》（2004）將涉及國土資源的聽證分為依職權聽證和依法申請聽證兩種類型，對於“擬定或者修改基準地價，編製或者修改土地利用總體規劃和礦產資源規劃，擬定或者修改區域性征地補償標準”三種情況，主管部門應當組織聽證；對於製定規章和規範性文件等直接涉及公民、法人或者其他組織的重大利益的，主管部門根據需要組織聽證（第十二條）；對於“擬定擬征地項目的補償標準和安置方案的，擬定非農業建設占用基本農田方案的”這種兩種情形，主管部門在報批之前，應當書麵告知當事人有要求舉行聽證的權利（第十九條）。另外，該條例還規定“當事人可以委托一至二名代理人參加聽證，收集、提供相關材料和證據，進行質證和申辯”（第二十二條）。這為律師等利益相關主體參與到相關聽證等環節，提供了具有製度和法律依據的良好途徑；而一些地方政府也在進行廣泛的嚐試，並取得了豐碩的成果。如浙江省《城市房屋拆遷管理條例》（2007）規定“房屋拆遷管理部門在核發房屋拆遷許可證前，應當依法舉行聽證，就拆遷許可涉及的拆遷計劃、拆遷方案和拆遷補償安置資金的落實情況等相關事項聽取意見”（第十條）；《溫州市市區征收農民集體所有土地管理辦法》（2008）則明確地規定“市國土資源部門應當書麵告知被征收土地的相關權利人有要求聽證的權利，告知內容包括擬征地項目的補償標準、安置途徑、擬征地農民基本生活保障參保人數等事項。當事人在被告知後五個工作日內書麵提出申請聽證的，市國土資源部門應當按照《國土資源聽證規定》組織聽證；當事人在規定期限內沒有提出申請的，視為放棄聽證”（第七條）。很多行政機關也在進行公共參與的嚐試，如浙江龍遊縣2004年7月16日舉行的“浙贛鐵路電氣化改造工程土地征收聽證會”；湖南省陽市2009年2月6日舉行的“第二水廠建設土地征收聽證會”；貴州省餘慶縣2009年3月12日舉行的“石羊湖土地征收和房屋拆遷安置補償方案聽證會”。
綜合上述，已有的製度、法律規定以及地方政府所推行的公眾參與土地征收的立法實踐嚐試，本研究認為還可從以下四個方麵進一步完善公眾參與土地征收的實體性製度和法律機製。
1.賦予農民充分而有保障的土地經營權
土地產權的明晰和穩定是農民參與意識和參與意願得以激發的重要條件。十七屆三中全會出台的《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》中明確提出“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體製，是適應社會主義市場經濟體製、符合農業生產特點的農村基本經營製度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變。”所以，家庭聯產承包責任製將仍然是我國基本的農地製度，並在此基礎上賦予農民更加長期穩定的土地使用權，有利於穩定農民對土地的預期。家庭土地承包經營權穩定是保障農民土地權利、穩定農氏長期預期的關鍵性因素。土地權利的期限、廣度和確定性是影響農民是否對土地進行長期性投資的關鍵因素。延長土地承包期限，拓展農民土地使用權內涵，並給予製度確認和法律保障是農村士地製度改革的方向。所以，農村土地的改革必須對土地使用的期限、廣度和確定性作整體的設計。土地使用權的繼承和有償轉讓也應該相應地放開。《決定》也提出“按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”所以，在土地使用權的完整、穩定和土地轉讓權明晰的前提下，才能夠為農民最大限度地維護自己的權益提供可能。
土地產權是有關土地一係列權利的組合，而不是單一的某種權利。在農地集體所有、農戶經營使用，所有權與經營權分離的條件下，產權關係的清晰化尤為重要，它是實行任何經營方式和流轉機製的基礎。產權的明晰主要是指對包括所有權、使用權、收益權、處分權等產權邊界要界定清楚。同時，要明確界定所有權主體和相關利益主體，規範其內容和實現方式，並建立起行使權利的法律程序和正當權利的法律保護手段。目前影響農民參與的土地製度問題突出表現在：誰代表集體土地所有者行使土地的處分權，一些村幹部背著村民賣掉或轉讓集體所有土地的現象，充分反映了作為集體成員的農民在行使所有權方麵的無奈。因此，如何體現集體成員對集體土地的所有權是目前農村土地製度創新的重要方麵，也是保障農民參與集體土地管理的重要條件。
2.製定土地征收的專項法律
世界上大多數家家的土地征收，都有具體的土地征收製度的存在。我國的土地征收補償之所以成為難點問題，相關立法滯後是其重要原因，這種立法現狀使得政府的征地行為無法可依，一方麵導致政府行為的失控；另一方麵使公民權利被侵犯的概率增加。所以，我國也應該在明確土地征用製度憲法地位的基礎上，確立一部合理而完善的土地征收法，或者在現行的《土地管理法》中增加土地征收的章節，或者製定相應的規章。對土地征用的範圍、征地程序、補償方法及方式、征地主體的權利和義務以及法律責任和糾紛解決等一係列內容進行規範。
建議在《土地管理法》中增設專門的公眾參與條款：表明任何單位和個人不得侵犯土地權利人的合法權益。土地利用規劃、農村集體土地征收、流轉、土地補償、收益分配等要規定必需的公眾參與程序與內容。特別要尊重土地權利人的意願，切實維護土地權利人的合法權益。
各級政府在申報征收土地前，應當擬訂征收方案，確定擬征收土地的用途、位置、補償標準、安置途徑，將有關事項向被征收土地的農民公告。被征收土地的農民要求聽證的，市、縣人民政府土地行政主管部門應當依照有關規定組織聽證。被征收土地的農民知情、確認的有關材料應當作為征收土地報批的必備材料。
對征收補償方案、土地流轉、利用等有爭議的，由市、縣人民政府協調；協調不成的，可向人民法院起訴。各單項法律文本和地方法規中要詳細規定公眾參與的程序、內容和方法。
在村級，涉及土地權利人利益的各項行為都必須有利益相關者的充分參與，並作為“鐵律”固定下來。建立土地征用行政管理事務經辦與監督仲裁相分離的管理體製，充分發揮中介機構在土地評估中的作用，完善司法最終解決製度，充分保護被征用人的合法權益。隻有製定完善的土地征用法，將所有征地內容法製化，才能保護各產權主體的利益，適應市場經濟中土地征用的要求。土地管理法要進一步完善土地征收征用中的公眾參與程序，規定農民的參與權利和參與程序。