農民的參與能否實現，除了農民參與能力的因素外，基層於部的參與意識、參與觀念和參與能力是關鍵。顯然，基層幹部（包括村級幹部和鄉鎮幹部）在鄉襯事務決策過程中處於主導和支配地位，如果他們缺乏公眾參與的觀念，或缺乏組織農民參與的能力，那麼農民參與就很容易走過場。因此，強化基層幹部的參與意識、培養其參與能力是十分重要的。
6.3.1 提高基層幹部公眾參與能力
在強化基層幹部公眾參與意識方麵，河南鄧州市重視基層幹部參與能力建設的經驗是值得借鑒的。
首先，他們從抓關鍵人物和關鍵因素入手，把具有參與意識和參與能力的人選拔到領導崗位上來。如他們在推進“4+2”工作法過程中開展了“三抓”工作，即“抓留守人口、抓經濟能人、抓企業家”。一是把素質高、參與能力強的人（如退伍轉業軍人和優秀的農民企業家等）吸引到村幹部的崗位上。同時市政府要求每個鄉鎮，拿出一定的位置，把年輕、有見識、有才幹的人充實到鄉鎮各個工作崗位上；二是抓黨員。把最能代表村民利益、參與意識和參與能力較強的村裏能人、熱心人培養成黨員，形成“黨員-村幹部”的良性循環；三是在村民代表的選拔和培養上，突出體現出代表的先進性和適用性。所謂“先進性”是指，村民代表能在村裏麵確確實實起到先進帶頭作用，在家族和群體中能有一定的威望；確確實實能把群眾的意願反應上來。鄧州市現在共有村民代表31000多人，這31000多人中間，有一技之長者、在經濟上和政治上有威望的，有能力參與村級事務並熱心為群眾辦事的，占到代表總數的50%～60%。
其次，重視對基層幹部的培訓與教育工作。鄧州市加強和重視對基層幹部和村民代表的培訓工作。由市組織部牽頭，對各個行政村的支部書記、村委會主任每年都至少培訓兩次，每次不少於4天。並編印了涵蓋農村政策、土地承包法、村民委員會組織法和有關“三級聯創”的材料等，組織黨校教師和農村工作經驗豐富的人員進行輔導。當然，對基層幹部的教育與提高農民參與能力教育一樣，采用參與式培訓方式同樣是必要的，因此，在縣市一級建立一支訓練有素的參與式培訓隊伍十分必要。在教育內容上，關於公眾參與的理論、程序與方法等是不可缺少的。
再次，在土地管理的實踐中反複運用公眾參與的方法，可以強化基層幹部的公眾參與意識，逐漸養成運用公眾參與理念和方法進行管理和決策的習慣。
6.3.2 轉變政府部門的“官本位”觀念
製約公眾參與的最大障礙來源於全社會的“官本位”觀念。“官本位”的含義是指以“官”來定位，把是否為官和官階的高低作為核心的社會價值尺度去衡量個人的社會地位和價值。“官本位”文化的內涵有四：一是公共權力的運行以“官”的利益和意誌為最根本的出發點和落腳點；二是嚴格的上下層級製度，下級對上級唯首是瞻，上級對下級擁有絕對的權力；三是以是否為官、官職大小、官階高低為標尺，或參照官階級別來衡量人們社會地位和人生價值的社會價值觀；四是在此基礎上形成的敬官、畏官的社會心理。