聽證程序上的缺陷難以保證聽證的效果，也很難維護農民的合法權益。首先，聽證主持人的確定問題。聽證主持人在聽證程序中具有重要的法律地位，是組織整個聽證過程的核心人物。《國土資源聽證規定》對聽證主持人的產生原則、具體製度等沒有詳加製訂，他們在主持聽證時不具有獨立的法律地位，這必將對聽證主持人的獨立性和公正性產生一定影響。其次，聽證會代表的遴選和代表能力問題。調查發現，有些情況下聽證會選取的代表不屬於利益相關者，不能代表利益相關者的意願；而另外一些情況則是聽證代表缺乏參與能力，他們不能準確表達自己的需要和願望，也不知道表達的途徑，麵對強勢群體的“解釋”顯得“束手無策”。最後，是行政救濟問題。包括土地聽證在內的我國行政各類聽證，雖然學術研究和實踐中就聽證的適用、實施及效用等方麵做了大量探索和實踐，並有一定的製度性規定予以保障。但對於在行政機關執行聽證製度的過程中產生的違反聽證程序即法定程序、聽證主持人有失公允、行政相對人權利缺失、聽證筆錄效力低下等對行政相對人不利的現象，還缺乏有效的糾正措施。
在我們對土地補償問題聽證會的調查分析發現，聽證人缺乏代表性是普遍現象，如聽證主持人是該縣國土局副局長，參加聽證會主要國土資源局幹部，鎮幹部和提出聽證要求的農民。沒有其他村民參加，也並沒邀請相關專家，如法律專家、媒體代表等參與。聽證過程，也隻是針對農民提出的疑問，按照相關文件予以解釋，在給有疑問的農民相關問題的解答上存在著很大的缺陷，讓農民無法滿意，又無可奈何。
我們在參加聽證會時提出“菜地不是宅基地，為什麼按建設用地用途進行改造？我們失去土地沒有生活來源怎麼辦？”對這樣的問題時，當地政府官員並沒有給出回答。“當初要申請聽證，主要是為了更加了解這方麵的情況，也想為征地補償費用的製定來提一些自己的看法和意見”，“法律的很多問題我們都是搞不清楚的，他們也是說不清楚的”。“聽證沒有解決我們的疑問”。（調研材料）
在調查中發現，農民對聽證並不抱太大希望，他們明白想通過聽證來實質性的解決問題是不可能的。農民要求聽證，而根據法律，政府無權拒絕，所以就舉行聽證會，而且也進行筆錄公示等，但是這些程序結束之後，一切都沒有改變，農民的利益往往並不會因為農民要求聽證而有任何的改變。農民隻能被動按受，或采用其他方法進行抗爭。
2.申訴製度不完善，非製度性參與較普遍
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定：“征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準後，由市、縣人民政府土地行政主管部門實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。”也就是說，整個征收過程中從申請、審查、批準到執行、協調、裁決都是在政府內部進行。在現行法律框架下，即使農民向法院提起訴訟，法院也不給予農民應有的申訴權，主要表現在兩方麵：其一，被征地農民向法院提起民事訴訟，民事審判庭則往往以征地補償案件不屬於民事案件為由拒絕受理；其二，被征地農民向法院提起行政訴訟，行政審判庭則以征收補償屬抽象行政行為為由拒絕受理。
我們知道自己吃了虧，也想著向哪個地方申訴來著，但是不知道怎麼弄，其他村有人上訪了好多年，也沒解決問題。去申訴，不知道去哪裏討說法，而且覺得鬧成那樣幹嗎呢？反正吃虧的也不是我一個。（訪談資料）
村民的這些話和表露出來的無奈態度反映了農民在選擇保護自己利益途徑方麵存在的困惑。由於申訴途徑的不完善，政府部門的相互推諉，對農民的利益訴求不給予回應，當被征地農民對征地方案和補償方案不滿意時，他們往往很難維護自己的合法權益。導致一些利益受損農民往往是一有機會就向親戚、鄰居、向來村調查的人員等等傾訴自己的不滿。罵開發商、對於部進行人身攻擊、衝擊政府部門，甚至對整個社會充滿敵意，直至走上了上訪、告狀之路。據國務院發展研究中心農村經濟部的披露，目前農民上訪中有60%與土地有關，其中30%又與征地工作有關。作為社會弱勢群體，失地農民以弱者的“武器”抗爭著不合理的征地行為。
在實際生活中，農民的非製度化參與行為對於我國廣大農村乃至整個社會所產生的消極作用和潛在危險應當引起人們的高度重視。“這些卑微的反抗行動不可小覷，大量的微不足道的小行動的聚集就像成百上千萬的珊瑚蟲日積月累地造就的珊瑚礁，最終可能導致國家航船的擱淺或傾覆。”被征地農民的非製度性參與擾亂了農村的社會秩序，影響了國家政策在農村的貫徹和實施，損害了農村基層政權的權威和職能，破壞了農村的社會穩定，已成為影響我國社會安定的重要因素。然而，導致這一消極後果的原因不在於農民自身。
5.1.4 農村土地管理中公眾參與的理念偏差
隨著農村社會發展的需要、農民主體地位的確立和農民自身素質的不斷提高，農民參與公共決策的基礎不斷擴大，公眾參與以其尊重農民參與的意願、促進政府在與公眾交流中形成合理決策以及促進“人的發展”等理念，被越來越多的大眾所認識和接受。因此，農村土地管理中提倡公眾參與理念，具有十分重要的意義。但是，研究發現農村土地管理中公眾參與的理念還沒有真正被認識和接受，致使農民參與出現了諸多的偏差。
1.政府對公眾參與的認知偏差
理論上講，從政府作為國家“公權力”受托人的利益訴求出發，公眾參與到政府的土地管理中，不僅是對傳統自上而下政府單向土地管理的必要補充，而且因為公眾獲得了表達自身的意願和利益訴求，利於促進政府決策和管理的順利實施和建立良好的反饋機製，改善自身工作績效，實現政府的土地管理目標；同時，公眾參與土地管理的內容，因涉及政府的具體決策和具體行為，會具有規範監督公權力的運行、改善政府績效、獲得群眾滿意、實現政府治理目標等眾多益處；對於社會的穩定和發展而言，政府和官員也將從中獲得政績。這些無疑都是公眾參與政府公共管理和決策的重要動因。但我們從現實調查和同類研究中發現，政府官員囿於中國傳統文化的影響對公眾參與理念存在著普遍的認知偏差。
“40棟別墅”和“為民做主”之痛
呼和浩特市土默特左旗兵州亥鄉兵州亥村，為建小康示範村，建起了40棟別墅。但官員眼中的“民心工程”，如令卻傷了村民的心，因為這占用了13名村民的130畝耕地，而且，收入不高的村民根本買不起這些別墅。目前，由於資金缺乏，小康示範村的建設已停一年多，造成巨大的浪費。
占耕地和建別墅的過程，更是“為民做主”行政作風導演的“一出好戲”。當地村民講：“土地是被強占的，沒有開村民代表大會，沒有取得村民同意。”可見，對於是否值得拿耕地來建別墅這個問題，耕地的使用者並無決定的權利，官員們早就幫他們決定好了。而建別墅更是如此，一位村民說：“別墅是給有錢人蓋的，我們哪能買得起啊？就算買得起，養的牛放哪裏？讓牛也住別墅？”這位村民顯然不同意蓋別墅，更無力購買別墅。但是村民的抗議無效，因為這個問題也不用你決定，官員們已經幫你決定好了。原鄉黨委書記就對這個決定有了“調研”，算好了3之家年收入在兩萬元左右，買得起也住得起別墅。可惜的是，他的調研結果和村民的實際卻相差太遠，因為該村人均年收入僅有3000多元。
一個“民心工程”為何會傷村民的心，這種“為民做主”的行政方式值得我們深刻反思。“當官要為民做主”，這是一條古訓，是多少清官一生的追求。為民眾考慮，以百姓利益為首，這當然是值得提倡的。但“為民做主”的含義不能異化為“幫百姓做決定”。其實，在現實生活中這種“為民做主”的事情屢見不鮮。這是一種從自身需要推論農民需要的做法，把自己的需要強加給農民。村民們不需要你給他建別墅，也不需要什麼“小康示範村”，即使需要，也該由他們來決定，而不是強加給他們。天天想著為百姓做點什麼，倒不如考慮一下百姓需要你做什麼，這個案例生動地反映出農民參與的重要性。為什麼“民心工程”會變成“傷心工程”？而這種與公眾參與理念背道而馳的“為民做主”理念，恐怕也是諸如“傷心工程”之類事件發生的最主要原因。
政府對公眾參與另一個認知偏差表現是把公眾參與等同於“添麻煩”。認為農民的意見隻要表達出來，就要采用，不采用就是侵犯農民利益。基於這樣的理解，於是就出現了“因為難以采納你的建議，就不給你表達和參與的機會”這樣的邏輯。這也是政府部門對農民封鎖消息、以各種理由搪塞的原因之一。其實，政府采納公眾意見與否，不是公眾參與效果的唯一標準。公眾參與不是公眾決策，土地管理過程中傾聽農民的意見，不是要由農民決策。盡管公眾表達的意見是多數人的意見，但采納不采納是決策部門的事。農民參與土地管理的意義在於他們的意見和願望得到決策部門的尊重。但是這些意見必須得到決策部門的反饋，如果多數人的意見沒有被決策部門采納，必須向公眾做出有說服力的說明。
2.公眾參與目的偏差
聯係中國當下的農村土地管理實踐，“公眾參與”作為一種理念，在農村土地管理決策和相關政策製定中的根本目的，在於充分尊重農民的意願，發揮農民的集體智慧去解決農村土地管理過程中存在的問題，促進土地管理部門工作形成良性的反饋機製；在於通過農民和政府的共同參與，互相取長補短，減少政府在土地管理過程和決策上的流弊與個人的私欲；在於通過土地管理相關部門和民眾意見的交流和不同觀點的衝擊中，既可以使民眾的個人眼界得以開闊，也可以使決策部門很好地了解農民個人的利益訴求，有利於調適不同利益群體關係，最終使農民的利益得到保護。但我們的調查發現，土地管理實踐中公眾參與存在著諸多扭曲現象。如形式化、表演化等，特別是表現在對參與的目的的理解與參與手段的使用兩個方麵。
首先，參與目的偏差。突出表現是把農民參與視為完成上級任務的手段，最為常見的口號是通過農民的參與“變上級領導的意圖為群眾的意願”，“變支部的想法為群眾的自覺行動”。農民參與的一個重要作用是要豐富領導決策的依據。作為公眾參與意義的農民參與要求農民在涉及自身利益事務的決策、管理、執行和監督過程中擁有知情權、話語權、行動權等參與性權利，能夠自由地表達自己的立場、意見和建議，能夠合法地采取旨在維護個人切身利益和社會公共利益的行動。而現實生活中的農民參與的目的往往是順利貫徹上級意圖，通過村民參與使決策合法化，從而有利於決策的實施。但問題在於，如何保證上級政府、村黨支部的想法與群眾的利益的一致性？這需要真正意義上的農民參與，而不僅僅作為達到落實上級指示的手段。在提議階段如何保障提議的公正性和科學性？在“兩委”商議階段又是否應有群眾代表作為觀察員或監督員？等等，這些問題都涉及村民主體地位的真正確立。
其次，參與手段的偏差。公眾參與的方法一般不帶有壓力性質，是一種自由、自主的意願表達，其方法十分廣泛，如：公告、展覽、廣播、調查、聽證會、研討會、代表會、谘詢、申訴等。而在土地管理實踐中的一些參與手段偏離公眾參與理念，如：把公眾參與簡單理解為“少數服從多數”的所謂民主，導致多數人對少數人權益的侵害，特別是一些弱勢群體的利益難以得到照顧。把參與變成群體壓力，運用大量非正式溝通方法開展工作，通過熟人麵子和帶有服從性質的群體壓力發揮作用，隻不過這種服從不是服從某個行政命令，而是服從於群體壓力。這種變服從行政命令為服從群體壓力同樣是與公眾參與理念相悖的。