5.1.2 農民參與途徑和渠道存在的問題
農民參與農村土地管理過程，也是與政府相關部門進行雙向互動的過程。這種互動必然需要一個特定的渠道和機製來實現。依據哈貝馬斯的觀點，一個有效的公眾參與機製設計，應當具備以下基本條件：一是相關的環境利益訴求主體在此機製中都可縱表達和接受意見；二是在公眾的參與過程中有嚴廠密完善的組織，公眾所表達的任何一種意見能立即得到有效的回應；撰是利益表達和參與的過程中所形成的意見在有效的行動中，甚至是在反對（如果必要的話）主一導性的權威體製中，隨時可以找到一條“發泄”途徑；四是政府權威機構並不對公眾進行過分的幹預和滲透，因此，公眾在其行動中或多或少具有自主性。
哈貝馬斯基於“真誠溝通”理論基礎上的參與理念，具體到中國農村土地管理實踐中的公眾參與機製建設，顯得過於理想化。但其蘊含的建立公眾參與機製的目的：通過一種結構性的安排來構建均衡，以利於普遍利益的彙集和社會公意的形成，既實現了政府權威對社會成員分散利益的規範和控製，又實現了個體分散利益的合理表達，達成符合公共利益的社會合約，無疑為我們平衡政府整體決策和個體利益主張之間的張力，破解農村土地管理中的公眾參與困境提供了諸多啟示。
通過這種機製形成一種集體行動的意願，提高政府對分散的個體利益訴求的關注程度，從而穩定個體利益表達預期效果，在社會成員和政府權威之間形成一種共容互賴關係，達到個體利益主張和政府整體決策的良性互動。根據我們對吉林和河南兩省調研情況，我們發現目前農村土地管理中農民參與的途徑和渠道還存在以下問題：
1.農民參與環節過晚且過少
基於課題組調查的某縣案例，我們認為我國土地管理的過程大體上還處於一個“自上而下”依托強製力實施的過程。在此過程中，農民參與環節很少，參與強度也還不足。下麵，我們就以某縣征地事件為例，說明農村土地管理過程中農民的參與環節和參與情況。
在該縣征地程序的8個環節中，農民一共參與了4個環節，但是實質性的參與隻有2個環節。農民的第一次參與是在征地審批階段的被告知和確認調查結果的階段，似乎參與很早，但這隻是一種事後告知，一種被動的參與，屬於毫無發言權的“參與”，並不是本質的參與。雖然從國家政策來說，國家在征地之初就賦予了村民知情權，但是在實際操作中，村民卻是在一無所知的情況下土地就要被征收了。因為，在征地預審階段就在一定程度上決定了該土地是否被征收，此階段主要是建設用地單位向土地行政主管部門提出建設預申請，然後同級國土資源管理部門審查此次征地是否符合土地利用總體規劃年度內農用地轉用計劃和國家土地供應的政策，如符合就批準，否則不批準，完全是政府內部的操作。所以，在這個過程中主要是建設用地單位和政府部門之間的接觸，並沒有農民參與的環節和內容。
在擬定征地方案的階段，根據相關法律，市、縣國土行政主管部門收到用地單位提出的征地申請後，在申請之日起30日內擬定各項征地方案，包括農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案，並根據各項征地相關方案，編製建設項目用地呈報說明書，形成“四案一書”。所以，對於征地方案的擬訂和報批基本上是專家和政府部門等內部的事情，基本不考慮被征地單位和個人的意見，被征地農民對如何製定可行性方案、征地方案、供地方案等，沒有知情權和發言權。理論上，審批可以代表公眾利益，而事實上，缺乏農民參與的審批就是一種缺乏公平性和公開性的表現，難以真正的維護農民的權益。村支部書記對該征地行為的態度是“補償標準太低，但是我們沒有辦法，國家相關土地法律就這樣規定的，想多爭取些利益也辦不了”，其實村民對征地政策和補償標準及其補償費用的計算的依據並不清楚。這種心態真實反映了農民對土地征收行為和補償低的一種無奈。
在征地批複後，農民的參與主要是通過“兩公告一登記”和聽證的形式來進行的。“兩公告”是指被征地所在地的土地主管部門公告經批準的征地方案和經市土地主管部門擬定的征地補償安置方案；“一登記”則是指被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人在征收土地公告規定的期限內到征地公告製定的政府地政部門辦理征地補償登記手續；聽證是指被征地農村集體經濟組織、農村村民或其他權利人對征地補償安置方案有不同意見或者要求舉行聽證會時，在公告之日起10個工作日向有關人民政府土地行政部門提出，具有聽證的權利。在我們調查的案例中，農民在對征地補償有疑義時確實提出了聽證的申請，也和開發商進行了協商。
但是，事實證明，聽證對農民而言並沒有起到太大的作用，政府土地主管部門隻是用法律規定、政策規定搪塞了農民的疑問。政府的權力和壓力使得農民被迫接受了這一現實。因為，“兩公告一登記”是在征地依法批準後才進行的，而補償等卻在征地告知時就按照當時的狀況確定下來了，這時的土地征收行為已經具有法律效力，此事的公告顯然也是一種事後公告的程序化手段，即隻具有“告知”、“通知”性質，而不是事先征求意見，基本是一種無效農民參與程序。公告程序的設置很重要的功能在於告知利益相關者應該享受的權利，給予利益訴求機會，並且保障其權益不受侵害。因此，公告一定是事前告知程序，而不能在征地批後才進行登記和公告，忽視了農民的知情權，農民參與過晚，保護農民利益難以體現。
所以，預審階段對農民參與沒有嚴格的要求和規定，基本上沒有農民的參與。而在審批階段，雖然說農民被告知土地被征收並就此進行討論，進行土地的測量確權等，但是在征地方案和補償方案製定和審批的關鍵環節卻沒有農民的參與，由此造成被征地農民參與不及時，不能準確地掌握征地有關信息，無法有效地表達自身的意願和想法，征地行為的公平、公正和公開難以保障。造成在後期的參與過程中對很多問題農民不能提出合理的建議和意見，不能明確表達個人需要和觀點。
2.農民缺少必要的參與信息資源
信息知情權是農民行使參與權力的基礎，隻有讓農民更多的了解真實信息，他們才有可能參與到征地過程中來。列寧曾明確說過“沒有公開性來談民主是可笑的”。如果農民連自己應該知曉的信息都不知情，又怎能有效參與，更不可能保證決策的正確性。盡管中央下發到地方政府的文件、政策充分考慮了農民的參與和利益訴求的空間，但是隨著部門權益越來越地方化和集中化，中間部門信息的層層封鎖，信息到村、組後農民得到的有效信息就越來越少，地方政府甚至拿著已經過時的文件應付被征地農民的疑惑，農民最終難以達到自己參與的目的。我國政府有著嚴密層級結構的金字塔組織，形成了如韋伯所說的隻有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定。高層官員處於這個金字塔頂端，他們有這種優勢。農民處於金字塔的底端，能夠了解的信息很少，即使能夠獲得信息也要付出巨大成本。這就導致了信息的馬太效應，這種效應會加劇信息收集成本，增加農民參與的難度。農民缺乏必要的信息資源主要表現在如下方麵。
第一，由於信息公開的手段落後，渠道單一單向，使農民了解的信息數量不足。在此征地事件中，雖然說在征地審批階段農民關於征地信息的獲取經過了政府宣傳、文件宣傳和村委會的解說，村代表的傳達，以及村民代表大會和村民大會的召開商討，似乎經曆了一個很嚴格的信息公開和傳達程序。但是，這種傳達方式非常簡單，他們隻是通過傳統的公告欄，征地文件和人為傳達方式來獲取征地的信息。對於電子政府和新聞媒體等現代化信息公開渠道，政府運用較少，效率相對低下。農民雖然力求了解其他信息，但缺乏常規的渠道，信息的獲取總是一知半解，甚至夾雜著許多道聽途說、以訛傳訛的消息。
第二，政府信息偏重保密，農民了解信息的數量和質量都不足。由於缺乏統一協調的專門的權威性的信息表達機構，也缺乏相應的責任追究機製來監督製裁政府濫用信息、提供虛假信息的行為，公開信息的過濾係統被完全操縱在政府手中，政府通過對信息流量和質量的控製來左右征地的過程。地方政府所掌握的很多信息大多處於不對外公開狀態，僅有的一定程度、一定範圍的信息公開也存在較嚴重的隨意性和形式主義問題，“內部文件”、“內部決定”的說法盛行。事務性、程序性的單向公開、辦事結果公開的多，辦事過程、決策程序公開的少；事後公開多，事前、事中公開少；真正涉及農民征地利益，農民希望了解的內容卻較少涉及。
在某縣的城中村改造過程中，村民反映：該縣年度用地計劃，集體財產的分配，還有每平方米1100元的基準價的由來等，農民並不清楚。雖然政府部門相關人員也給出了一些解釋，但是由於他們大都使用一些專業術語，農民無法理解。所以，農民在理解補償標準時，更多的是運用自己的衡量標準。在聽證過程中，也沒有做到對外公開，隻是政府和有異議的農民之間的秘密談判。這些都降低了農的判斷能力，影響了農民征地參與的積極性和有效性。
第三，信息公開內容隨意性大，走過場現象嚴重。政府是信息的發布者，掌握著最全麵、準確和權威的信息，對於信息的公開在數量和質量上執掌著主動權，何時公開和公開程度多少，由他們決定。調查發現，涉及農民土地權益的信息公開多以行政權力為主導，而不是以信息需求權利為主導。於是農民僅僅能得到一部分與其密切相關的微觀的、實際層麵的信息，對相關總體信息掌握不具體、不全麵。這種掌握信息的不平衡造成政府與農民之間權利上不可逾越的鴻溝，影響農民對真實信息和全麵信息的獲得，從而影響農民參與的積極性和參與的效果。
3.農民參與流於形式
在我們所調查的某地土地管理過程中，該縣政府國土管理部門的公眾溝通渠道也僅僅以公告、村民代表會和聽證會為主。但在對具體公告、村民代表會和聽證會的程序和內容進行詳細調查後發現，這些農民參與的途徑大都停留在表麵，僅僅是參與形式而已。由於征地屬於政府行為，國土部門管理者最下工夫的是確保這些參與形式不出問題以完成政府的征地任務，而不是出於對農民需求的了解。如公告都是在行政機關方案確定後向土地權利人的告知程序，雖有聽取反饋意見的規定，實際上大都形同虛設，土地權利人隻能被動接受行政機關的決害，難以保障自身利益。此外、法律對公告的持續時間、具體內容等都未作規定，搜集到的農民反映的意見很難吸收到征地方案中，公告僅僅作為一種宣傳方式。
村民代表會議是法定的參與程序，問題首先在於程序不規範、形式過於簡單。一般都是村委會向村民們宣傳征地對農戶的好處，讓農民同意征地，很大程度上帶有鼓動性，農民的意誌容易受到村委會和村代表的左右。實際上，在村民代表會議上，村委會和村民代表並沒有就征地可能給農民帶來的影響進行深入的探討。征地固然會給這些被征地農民帶來利益，但是這並不僅僅是眼前的補償費，更多的要考慮對未來的生產、生活的影響和可持續的生活來源等問題。而且，征地並不僅僅是這些被征地農民的事情，還涉及周圍其他農村居民的利益。因此，必須經過村民的反複討論和論證，但一般缺少討論和辯論的環節。其次是采用事後補辦手續的方法代替村民代表決議，如在涉及集體建設用地出讓、征收過程中，村幹部往往通過私下分別找村民代表簽字的辦法完成征地或流轉手續，致使大部分村民不知情的情況下使集體土地使用權或所有權發生流轉。
聽證會作為農民參與的法定環節也存在很大的缺陷，下麵會集中討論。總體看來，農民參與的廣度和深度不夠，其參與機製尚未形成，大部分涉及農民利益的土地管理事件中幾乎尚未涉及真正意義上的農民參與，參與程度仍停留在形式化的表象運作階段，這種參與狀態使得官員、專家的意誌容易左右農民決策選擇。
5.1.3 參與客體缺乏製度和法律保護
農民參與農村土地管理決策的客體即公眾參與決策體製、方法，是專指用製度加以固定的承擔相關決策任務的機構和人員的職權、結構及其相互關係的總稱。土地管理中的決策體製是否科學，是決策結果能否科學的決定因素之一。目前我國土地管理中的農民參與機製尚未真正建立，還缺乏製度和法律的保障。
1.聽證製度不完善，農民聽證權受到侵犯
從《國土資源聽證規定》列舉的聽證範圍看，對直接影響農民未來生活和權利的土地征收活動，僅僅規定在涉及征地補償標準和安置方案時，相關利益群體才有要求舉行聽證的權利，而在土地征收的其他環節均無權要求聽證。根據《征用土地公告辦法》第十條“有關市、縣人民政府土地行政主管部門應當研究被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案的不同意見。對當事人要求聽證的，應當舉行聽證會。確需修改征地補償、安置方案的，應當依照有關法律、法規和批準的征用土地方案進行修改。”土地聽證製度對於必須聽證的事項所舉有限，而對於其他直接涉及公民、法人和組織重大利益的事項，既沒有列舉注明，又沒有詳加規定，主管機關在決定其他事項和情形是否實施聽證方麵，具有極大的自由裁量權。而土地征收的決定，這個最影響行政相對人權益的行政行為卻不在法定的聽證範圍。農民的聽證權沒有得到應有保護，這與《土地管理法》中賦予農民建議權的規定相矛盾。