我國在很多領域迫切需要公眾參與，公眾參與能給政府決策和治理提供豐富的製度資本，通過對上一章農村土地管理中公眾參與案例的介紹，我們可以看到建立行之有效的公眾參與框架和機製，對增強土地管理的科學決策無疑具有重要意義，是政府實現“以人為本”的執政理念的重要途徑。如在環境保護、城市拆遷中的文化遺產保護等方麵，靠政府主管部門遠不足以抵禦其他強勢部門和地方政府的違法，公眾參與能幫助政府實現目標，抗衡地方政府和企業的違法行為。在城市規劃中，推行公眾參與可以從根本上解決當前的“釘子戶”和暴力拆遷問題。土地征收與流轉過程有事先的公眾參與，就不容易出現事後的暴力抗爭等。可見，公眾參與是建立和諧社會的最重要途徑。目前我國農村土地管理中的公眾參與機製建設還處於起步階段，盡管公眾參與在一些實踐層麵已經做起來，但我們看到的景象，都是一些孤立的點，而沒有連貫的麵。參與都是一些斷斷續續的片段，沒有成為普遍存在的常規製度。其主要原因：一是缺少製度基礎，二是少有法律保障，這使得公眾參與缺少係統而呈碎片化。在農村土地管理的實踐中仍然存在著諸多問題，總結這些問題，分析導致公眾參與問題的原因，對推動公眾參與的科學化和製度化具有重要意義。
公眾參與是西方發達國家政府在實施土地管理調控和運行土地管理公共政策中一種常規的機製，這種機製是政府在土地管理過程中將公眾參與作為一種基本的程序性或製度化的規定，或者將其作為一種手段用於解決具體的土地管理中問題。而我國眾多學者也紛紛主張加強土地管理中公眾參與機製的建立。但國內農村土地管理中的公眾參與實踐因處於探索階段，所以存在著諸多問題。如：公眾參與主體的積極性、廣泛性、組織化程度問題，公眾參與途徑和機製的建立問題（比如信息渠道和聽證製度的建立等）以及公民參與客體的政策保障問題等。這些問題不僅關係到農村土地管理本身的科學性和持續性，更重要的是關係到公眾參與機製能否在政府的土地管理中發揮其應有的作用。
鑒於此，我們對吉林、河南、河北、北京等地土地征收、土地流轉和舊村改造中農民參與的實際調研情況，從公眾參與的結構3個基本要素以及公眾參與的理念等方麵，見微知著，以翔實的個案，在微觀視角下探析我國農村土地管理中公眾參與所存在的問題。
5.1.1 農村土地管理中公眾參與主體存在的問題
從公眾參與的主體角度來看，農村土地管理中公眾參與機製的建構有賴於政府行為主體和公眾行為主體雙向的加強，但根據河北和吉林兩地的實地調研情況，我們發現公眾參與的行動主體存在參與積極性不高、參與主體廣泛性不夠、參與主體的素質和組織程度較低等問題。
1.農村土地管理中公眾參與主體的積極性不高
盡管在當前農村土地管理過程中，公眾參與作為一種新式的民主理念和實踐，其重要價值和作用已成為學界共識。然而，我國的公眾參與在農村土地管理中卻麵臨著公眾參與積極性不高的困境。公眾特別是農民參與征地過程的心態是錯綜複雜，良莠不齊的。麵對征地事件，既有對其的不滿和排斥，又有更深的渴望和依賴。因切身利益的驅使，既有參與的衝動或願望，又有因為參與的困難和低效能而產生冷漠。
一方麵，調研過程中我們強烈感受到當地農民的“臣民文化”傳統。當問及“你覺得自己的意見是否會對政府的決策產生影響時”，90%以上的農民認為自己的意見不會對政府產生影響。這種認知態度直接造成參與型公民文化的缺失、順從型的“臣民文化”強健。正如中國學者總結的：“中國傳統政治文化是一種臣民政治文化，社會成員在政治生活中的基本原則是服從，而不是積極地參與。”由此，在中國民眾心理上積澱了“權威崇拜”、“清官思想”、“與世無爭”等複雜的以小農意識為主體的意識和思想。
另一方麵，參與公共政策製定作為參與國家政治生活，管理國家公共事務中的一項政治性活動，客觀上和主觀上都必然會對其參與主體規定了準入其中的基本素質要求，這些素質一般包括公民的參與知識和參與能力兩大方麵。在某縣的棚戶區改造征地過程中，農民參與的主要方式是聽證會、村民代表會和協商。協商是這個案例中效果比較好的一種方式，但是卻僅僅是在征地補償這個環節得到了使用，而且也還不夠成熟。在征地審批階段主要是專家論證、政府審批，這個階段的參與僅限於學術研究機構和地方政界精英層，雖然有一定意義，但在地方當政者的左右下，參與者趨向於對群體和社會權威的順從和依附。
正是在臣民文化的影響和製約下，當地農民覺得土地管理的公共事務是政治精英的專利，他們很大程度上喪失了政治參與的積極性和自主能力。在這樣的概念支配下，農民參與常常流於形式，理性的農民對於這種形式化表麵參與的積極性不高，就不足為奇了。
2.公眾參與主體的廣泛性不夠
在多元化利益群體構成的社會現實中，不同社會群體的利益訴求難以相互替代，因而民意代表的產生需要滿足包容性原則，它主要體現於對參與者資格的放寬。因此，公眾參與機製的生命核心就在於能否實現具有廣泛代表性的公眾利益表達。其目的在於，每一位受公共政策影響的公民都有機會參與公共商談過程，並表達自己的利益訴求，實現政府對社會利益夙願和需求動向的理性把握，實現利益的整合與合理表達。因而公眾參與是否具有社會成員利益表達的廣泛性成為這一機製是否有效實現的關鍵。
從我們調查的某縣土地規劃案例中發現，土地規劃參與對象盡管涉及該縣的政府部門（國土局）、村民委員會、村民代表、專業技術人員（省土地勘測部門），由於缺乏專門的參與知識培訓，公眾參與的對象往往隻局限在政府精英和上層階層，精英與大眾之間缺乏互動過程。在土地規劃的整個過程中，缺少上下對話協商程序。而當地規劃工業園項目中，村委會在與上級政府的對話中，囿於壓力型體製也不能從村民的經濟利益和生活需求出發，將村民的一部分合理建議采納，農民無法通過參與維護自己利益。這時，村民的參與資格實質上是被忽略或排斥在參與之外了。公眾參與的主體應包括相關專家群體，如果討論村莊整理應該有鄉村規劃專家、土地利用專家、鄉村文化專家等來參與；如果是關於現代農業建設，還應該有農業專家的參與。除此之外，公眾參與的相關群體還應包括法律專家、新聞單位、上級行政主管部門等。這些群體往往通過谘詢、召開論證會、聽證會等形式實現相關群體的參與。但在實際參與過程中這些群體也被忽略了。
另外，這樣的參與主體構成容易造成對弱勢群體、少數群體的關注不足。而公眾參與的主體是開放性的，包括了各個相關利益主體，特別強調關注弱勢群體，如老年人群體、婦女群體、殘疾人群體等。公眾參與中傾聽他們的意見，能較好避免多數人群體或強勢群體對少數人群體或弱勢群體利益的剝奪。
農民的經濟狀況也間接影響農民參與土地管理的實踐。經濟基礎決定上層建築，相當一部分農民剛剛解決溫飽，隻顧改善自身的眼前的經濟狀況，對家庭以外的事情視為與己無關，信奉“多一事不如少一事”的消極態度。他們參與的動機層次不高，其目的主要是為了獲取和維護自身的利益，特別是眼前的經濟利益，參與帶有明顯的功利性，而缺乏參與的主動性和自覺性，因此，參與的效果不理想。
具體而言，如果征地涉及自己的宅基地和耕地的，他們會盡力去為自己爭取利益，而且極易為小利所左右。但如果沒有征自己的土地，他們的參與意識非常低，特別是集體建設用地的征用和流轉，村民一般認為與己無關。此外，在村民代表中相當一部分屬於非利益主體，征地不涉及他們的利益，降低了他們參與的主動性和參與深度。正如亨廷頓所說：“高水平的政治參與總是與更高水平的發展相伴隨，而且社會和經濟更發達的社會，也趨向於賦予政治參與更高的價值。”我國處於社會主義發展的初級階段，社會生產力水平相對比較落後，老百姓更多地關心自己的物質生活，不可能把更多的精力放在實現參與等精神追求層麵。物質發展的不充分客觀上妨礙了人民群眾文化水平和民主意識的提高，也是製約公眾參與主體的廣泛性的重要因素。
3.公眾參與主體的組織化程度低
在我們調查的房屋拆遷案例中，發現參與土地征收過程中的農民往往處於一種弱勢和非常被動的狀態。
某縣的棚戶區改造項目，開發商為了讓當地的農民及早搬遷，根據不同的人群采取了不同的措施：對選擇貨幣安置農民采取的措施是“規定的搬遷期限內，每提前一天辦理交接驗收手續就獎勵200元，超過期限不予獎勵”；對回遷安置則是“抽取選樓序號的順序按照辦理房屋交接驗收的先後順序進行”。這是開發商有針對性、目的性開展的對農民的誘惑和誘導，旨在對農民一一攻破。而正如開發商所想，這些措施對農民也確實有效。有些人是為了錢財，有些人為了想“早一點辦交接驗收，這樣可能還可以抽到一個好的樓號”。回遷安置的農民中，“大家也都沒說啥”，隻是在心裏打著算盤。所以，中國農民在涉及個人利益的時候就容易產生自私的心態。正由於他們的分散性，使得他們陷入了開發商的誘惑。如果他們不為這些小的私利而蒙惑，而是一起聯合和開發商討價還價，可以在一定程度上維護他們的權益。但是，農民的這種行為也是他們這個弱勢群體的無奈選擇。他們明白自己在和開發商、政府等組織進行博弈時無法獲得成功，所以盡可能地為自己爭取到一些利益，而這種行為卻進一步加劇了他們的弱勢地位。
在現代社會裏，有序、高效的公眾參與一定是通過一定組織化形式的參與來實現的。社會組織是社會溝通的主體，它將各種分散的社會群體與個體組織起來，將各種力量整合到參與的框架體係中，將可以發生的政治對抗消融在公共生活中，實現在國家與社會之間的良性溝通循環。因此，公眾參與應當是有組織的。美國學者奧爾森在其所著的《集體行動的邏輯》一書中指出，一個社會中的某個利益集團若想對政府的政策施加影響，保護自己的利益，必須采取一定的行動，即所謂的“集體行動”（奧爾森，1995）。而集體行動要想有效，則需要有一個良好的組織，能代表該集團的利益進行活動。在這個組織內，集體成員能進行有效的溝通和協調，使之一致對外，從而增強該集體的談判能力。農民屬於弱勢群體，在遇到問題要解決時，隻有組織起來，其力量才更加有效，可是目前農民們卻沒有一個能代表他們利益的組織來參與土地管理活動。農村中大多數農民仍處於分散、獨立的小農經濟狀態，小農經濟的孤立性和分散性使農民在思想上和行動上都表現出自由散漫、各行其是的特征，帶有明顯的封閉性和自我循環的特征。在個人的利益要求隻有通過“團體”的渠道才能真正“表達”的現代社會裏，農民的非組織性往往使他們的利益得不到應有的維護，他們的呼聲也難以通過正常的渠道直按上達到決策者。農民的組織程度低還導致了如下結果：
（1）參與成本高 農民較分散造成了農民內部形成統一意見的交易成本較高，農民在市場中與其他經濟主體之間的博弈處於弱勢地位。
（2）參與力度小 農民個體或小團體在利益表達所造成的影響和所產生的壓力對征地政治係統來說是微不足道的，因而很難形成大的推動，甚至難以引起重視，這使得他們的利益表達難以取得理想的結果。
（3）參與行為的隨意性大 個體參與一般不抱有一貫的和明確的目標責任，往往是對自己的一些具體利益的反應，因而在個體參與的形式中，參與行為的忽冷忽熱，利益訴求飄浮不定，讓人難以確定。
（4）參與的層次低 個體參與行為往往是圍繞個人利益或少數人的利益發生的，其所試圖影響的也僅限於某一政府官員的政策態度或政府對某一特殊問題的處理，而對征地補償政策、補償願則等帶有方向性、製度性工作很少觸及。
（5）參與的零散性容易使農民被強勢群體各個擊破 由於信息不對稱和不能與強勢群體處於平等的談判地位，分散的農戶在參與土地征收或補償談判中，很容易被小的利益所誘惑，而被強勢群體各個擊破，因小而失大。
在農村土地管理的過程中，無論是土地規劃、流轉，還是征收過程，原子化的農民始終都是弱勢群體，不具備與政府以及其他群體進行溥弈的力量，不團結使他們的力量和話語權更加薄弱無力，所謂的“一個巴掌拍不響，一十個巴掌震天響”就是這樣一個道理。由於農民缺乏組織，盡管在形式上參與了，但難以形成強大的力量保護耕地和自己的權益。