4.1.2 公眾參與土地管理的法律和製度保障
公眾參與土地管理作為一種製度，需要法律上的保障。自新中國成立以來，我國政府就相繼出台了一係列的法律法規和政策，不斷充實和完善著公眾參與的內容與程序，體現了公眾參與在政府公共管理過程中重要地位的確立。如我國《憲法》第一條就明確規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權利屬於人民……人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”《憲法》第二十七條第二款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯係，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”在我國民主發展的過程中，探索和形成了人民代表大會製度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商製度、基層群眾自治製度等多種社會主義民主的實踐形式，這些製度都為“公眾參與”提供了有效途徑，也為探討更有效的具體參與形式奠定了法律基礎。
近幾年，我國政府著重開始關注土地管理中的公眾參與問題，並多次發文強調公眾參與的重要性，把其作為基層民主建設和保障農權益的重要措施。如2004年《征用土地公告辦法》（中華人民共和國國土資源部令第10號）中規定：“征用農民集體所有土地的，征用土地方案和征地補償、安置方案應當在被征用土地所在地的村、組內以書麵形式公告。其中，征用鄉（鎮）農民集體所有土地的，在鄉（鎮）人民政府所在地進行公告……市、縣人思政府土地行政主管部門有權督促有關農村集體經濟組織將征地補償、安置費用收支狀況向本集體經濟組織成員予以公布，以便被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人查詢和監督……未依法進行征用土地公告的，被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償登記手續”；再如，《國土資源聽證規定》（2004）中的第十二條和第十九條就對土地資源管理工作中需要公眾參與聽證的情形作了明確規定；而《關於印發〈關於完善征地補償安置製度的指導意見〉的通知（國土資發[2004]238）》中就土地征收中的公眾參與問題也予以規定：“在征地依法報批前，當地國土資源部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書麵形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶……當地國土資源部門應對擬征土地的權屬、地類、麵積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查，調查結果應與被征地農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認……在征地依法報批前，當地國土資源部門應告知被征地農村集體經濟組織和農戶，對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利”；在2004年，隨著新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的出台，我國對土地管理中的公眾參與問題有了進一步法律條文規定，該法規規定：“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準……村莊建設規劃，須經村民會議討論同意，由鄉級人民政府報縣級人民政府批準……”其中，該法規就土地征收中的農民權益保護及參與等問題也進行了規定，如要求相關部門在征地過程中要賦予被征地農民知情權和參與權，要求征地政策公開，要求被征地的農村集體經濟組織公布征地補償費用收支狀況等等。
總之，通過以上條款的梳理，我們可以看到隨著我國經濟社會的發展，我國政府逐漸明確了土地管理中公眾參與決策的法律地位，公眾參與權利的法律保護力度不斷加大。
具體到我國縣、鄉一級土地管理中的公眾參與，目前主要局限於土地利用規劃領域，其參與方式主要表現在：①準備階段召集相關部門的人員對土地利用現狀進行調查、收集相關資料；②規劃編製階段，在主要政府部門和單位參與各類用地預測、規劃方案完成後征求各主要相關部門的意見，得到批準後予以公告；③規劃審批階段，由研究機構的專家、相關專業的教授和政府部門的業務精英參與，主要進行專家論證；④規劃實施階段，接愛群眾的監督，如接待群眾來信、來訪等。雖然土地利用規劃領域中的公眾參與發展至今在仍然存在著參與的對象和範圍不明確等問題，但相對於土地流轉和土地整理工作來說，土地利用規劃工作中的公眾參與，無論從實踐上，還是理論研究上以及製度規範上，都取得了一定的進步。如2008年10月23日發布的《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》中就再一次明確指出：“要建立健全公眾參與製度。修編各級土地利用總體規劃要擴大公眾參與，切實增強規劃的公開性和透明度。對於縣級和鄉級土地利用總體規劃，在具體安排土地利用和土地整理複墾開發方麵應當廣泛聽取公眾意見。經批準的土地利用總體規劃應當依法予以公告，接受公眾監督。”
除了國家的相關規定外，各地在實踐中也對土地管理中的公眾參與做了具體規定。就本研究目前掌握的文獻和調研資料來看，這些規定主要集中在對征地活動進行公示以及農民要求聽證的權力方麵：如《山西省征收征用農民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》對征地過程中的農民參與做了如下規定：在征地依法報批前，縣級以上人民政府國土資源部門應將擬征地的用途、位置、麵積、補償標準、安置途徑等，以書麵形式告知被征地農戶、農村集體經濟組織和地上附著物產權人。縣級以上人民政府國土資源部門應對擬征土地的權屬、地類、麵積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查，調查結果應與被征地農戶、農村集體經濟組織和地上附著物產權人共同確認，其共同魂認的有關材料應當作為征地報批的必備內容。經依法批準的征地事項，應當予以公示。在征地依法報批前，當地國土資源部門應當告知被征地農戶、農村集體經濟組織和地上附著物產權人，對擬征土地的補償標準、安置途徑有要求聽證的權利。當事人要求聽證的，應當在被告知後五個工作日內提出聽證申請。國土資源部門應當自收到聽證申請之日起二十日內按照有關規定組織聽證。
再如佛山市《佛山市農用地轉用和征用土地管理規定》第三章第十八條就土地征收中的公眾參與問題進行了明文規定，該條例要求“征用土地方案經依法批準後，按照下列規定辦理：①各級人民政府將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、範圍、麵積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鎮、村公告。②土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，按市政府規定的補償標準，擬定征地補償、安置方案，確定補償費，在被征地所在鎮、村公告，聽取被征地的單位和農民的意見，並簽訂補償協議。”除此之外，各地在土地規劃、土地征收、土地流轉和土地收益補償過程中，創造了許多行之有效的公眾參與，特別是農民參與的方法，豐富了公眾參與的實踐內容，為公眾參與的製度建設提供了實踐依據。