現代公眾參與的概念是在20世紀80年代後期，隨著國際援助項目在國內的開展而逐漸被學術界所熟識，特別是在國內發生了一係列公眾強烈要求參與的公共事件後，公眾參與的概念越來越成為社會關注的熱點和焦點問題。我國公眾參與的理念和實踐活動，最早可以追溯到20世紀初的鄉村建設和革命運動。如晏陽初在定縣開展的鄉村建設運動倡導要建立“社會實驗室”、進行“平民教育”，尤其是他提出的“平民自治”思想，主張要聯係生活，注重啟發農民的“主人翁意識”與“自發自動的精神”，使鄉村建設真正成為廣大民眾參與的事業；20世紀20年代，中國共產黨認識到中國革命的力量蘊藏在廣大的人民群眾中間，因而放手發動群眾，走群眾路線，通過“從群眾中來，到群眾中去”這樣一個反複溝通、實踐、修正的過程，使基層群眾的意見、要求得以反映到黨的各項決策中。可以說，這些尊重群眾、發動群眾、依靠群眾的思想都與“公眾參與”的理念有著異曲同工之妙，是“公眾參與”理念在我國的早期實踐形式。
當然，我們不能簡單地把“發動群眾”等同於“公眾參與”，我們必須看到發動群眾這一工作方法的局限性以及它與公眾參與的差別所在。首先，發動群眾強調的是政府的領導方法與群眾的義務，而公眾參與則強調的是群眾的權利與政府對這種權利的尊重。也就是說，群眾有權利理直氣壯地參與關係自己切身利益的公共事務，有權利對公共事務過問、谘詢、提意見，政府部門也不應擔心自己的權力會被削弱被監督，不必將這些權力當成禁區而不準群眾過問；其次，發動群眾隻考慮到了“民主”在決策形成過程中的重要性以及管理工作能否順利迸行，卻忽視了群眾自身素質的提升。而公眾參與的理念則在強調基層群眾被“賦權”的同時，更加注重“人的發展”，強調通過發展主體積極的、全麵的介入，在實現社區發展的同時實現群眾自身能力的提升。因此，提高公眾的參與意識、增強公眾的參與能力，變被動的參與為主動參與，在我國當前“公眾參與”的發展過程中就顯得十分重要而迫切。
4.1.1 現代公眾參與理念在我國的發展
現代意義上的公眾參與理念在我國興起於20世紀80年代後期，這一階段，對公眾參與的研究集中於環境影響評價和城市建設規劃兩方麵。發展至今，這兩個領域對於公眾參與的範圍、形式、程序、途徑都有了較成熟的模式並得到了一定程度的法律保障，尤其是在環境影響評價領域，國家環保總局於2006年2月22日正式發布了中國環保領域的第一部公眾參與的規範性文件——《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，這是我國環境保護領域公眾參與製度建設的一個裏程碑，也為其他領域推進公眾參與提供了借鑒。對土地管理中的公眾參與的研究，值得一提的是，薑愛林、陳海秋在1996年第四期的《土地月刊》上發表的“論耕地保護中的公眾參與製度”一文，這是我們查閱到的相關文獻中最早的一篇探討土地管理工作中公眾參與的文章，文章分析了公眾參與土地管理的必要性和意義，並在追溯了公眾參與的法律依據與內涵的基礎上探討了公眾參與耕地保護製度的實現途徑，鼓勵成立民間耕地保護社會團體、增強決策的透明度、決策公開化並充分發揮人民群眾的監督作用。盡管文章在對“公眾”的界定、具體的參與方式和參與程序上還缺乏深入的探討，但作為將公眾參與理念引入土地管理中屬於較早的文獻。
到21世紀初，隨著我國城鄉建設的推進、市場經濟的改革和發展，發生一係列由於公眾參與不足而導致決策失誤的事例，如城市拆遷和農村征地中的利益掠奪和利益侵害；城市道路求寬、求大、講氣派而交通布局、結構嚴重不合理，造成交通堵塞嚴重；很多城市出現的破壞性拆遷，使很多有價值的文物也被拆除等等，這些情況的發生使得越來越多的公眾開始要求通過社會的、傳媒的、司法的各種途徑參與到公共決策當中。而相關政府部門也開始通過相關政策保護和鼓勵公眾的參與權利，如黨的十六大報告中就明確提出要“健全民主製度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，”並對推進參與式的民主決策提出了具體意見：“各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映製度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示製度和社會聽證製度等”；而在黨的十七大會議上，胡錦濤總書記又進一步提出，“堅持國家一切權力屬於人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業……要健全民主製度，豐富民主形式、拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”，“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持係統，增強決策透明度和公眾參與度，製定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見”等等，這些都為公眾參與在我國的發展奠定了堅實的基礎。
隨著社會主義新農村建設的深入和我國工業化、城鎮化進程的加快，土地問題再次成為社會關注的焦點。曆史遺留的土地問題、土地權屬爭議、土地糾紛、村與村之間界址爭議、違法違規占地、協議轉讓土地等問題頻繁發生，而由於這些事件在處理過程中的不公開不公正引發的農民上訪案件，不僅數量多、規模大，而且具有群體性、級織性、對抗性、持久性的特點。而隨著公民維權、參與意識的進一步提高以及土地管理工作對公眾的影響越來越大，土地管理中的矛盾也越來越多。據中國社會科學院農村發展研究所國家社科基金課題組的研究，自2004年收集的130起農村群體性突發事件，其中因土地問題而引起的就有87起，占到總數的66.9%。由此可見，在土地管理工作中要建立有效的公眾參與機製，以成為緩解我國土地管理中矛盾的當務之急。2004年2月4日，國土資源部公布了全國國土資源管理係統即將實施的行政為民措施，從2004年3月1日起，國土資源管理係統向社會公開依法批準的土地利用總體規劃和礦產資源規劃等信息。溫家寶總理在第十屆人大二次會議上所作政府工作報告中指出，要進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機製，保證決策的科學性和正確性。這些都為在我國土地資源的管理過程中實行公眾參與起到了極大的促進和推動作用。目前，我國土地管理工作中公眾參與涉及的領域主要包括土地利用規劃、土地征收、土地流轉、土地整理工作等方麵，參與的方式主要表現為通告、公告、聽證等等。公眾參與不僅成為公眾的要求，也成為土地管理製度改革的重要方麵。