第二，農民收益權受損。與知情權聯係在一起的是村民的收益權，沒有知情權也就不可能有監督權和參與決策與分配的權利。首先，表現為鄉、村建設用地使用權的處分權能相對集中於鄉、村幹部手中，以至於一些幹部濫用手中的權力，暗箱操作，為自己謀取私利。一些集體建設用地從一個使用者轉移到另一個使用者完全是由村幹部決定的。一方麵，村幹部認為沒有必要和村民商量，另一方麵，村民也缺乏參與意識。對流轉的收益分配，由於村幹部、建設用地使用者片麵地認為，誰使用土地，誰就有權對土地進行處置，基本上處在誰使用、誰處理、誰受益的狀態，忽視了集體成員利益的存在。其次，表現在土地收益分配不合理，主要是集體與村民之間分配無據可依，集體建設用地流轉補償過低。如調查中發現某村一處900多平方米的集體建設用地，在沒有召開任何會議的情況下，村幹部一人就可以做主租給企業做辦公用房，每年租金僅100元，租期長達二十年。集體出租土地所獲得的收益中農民得到的比重與集體相比則是微乎其微，少數村幹部依靠手中權力揮霍建設用地租金，有的甚至將集體財產收歸自己家中的情況也是存在的。此外，由於集體建設用地轉讓多是私下交易，沒有到土地管理部門辦理登記手續，交易不能得到法律保障，土地的基準地價也往往得不到保證。有的使用者把地價壓得很低，造成集體土地收益損失。因為缺少合法性和規範性，一些集體建設用地承租者或受讓者故意少交或拖欠或不交租金的情況也相當嚴重，甚至以給村幹部送禮替代用地租金的現象也時有發生。集體建設用地流轉收益被村領導截留、挪用、私分現象比較普遍。
2.集體建設用地流轉過程中問題的原因
研究發現，導致現行農村集體建設用地使用權流轉中農民權益受損的原因比較複雜，有製度和政策原因，有管埋原因，也有社會心理原因，主要表現在以下幾個方麵。
第一，集體建設用地產權關係不明晰。理論界對我國土地製度產權的認識存在著一個共識，即我國目前的農村土地製度產權是有缺陷的，麵臨著深層改革的使命。我國目前的土地製度基本上是一種混合的土地製度，其主要特征是地權的不穩定性。所以產權殘缺成為我國目前土地製度存在的突出問題。這種產權的殘缺關鍵是所有權的不明確，產權不能人格化，產權邊界模糊的產權製度是農民利益受損的症結所在。農村集體建設用地的產權關係模糊表現得的更為突出。在我們的調查中發現，農民對自己所擁有的集體建設用地權利幾乎一無所知，認為集體土地使用權流轉是村幹部的事，與自己無關。有些鄉鎮政府和村級組織片麵理解村集體對農村集體建設用地的所有權，忽視農民的土地權益，在村民完全不知情的情況下流轉集體建設用地。在我們的一項關於集體建設用地流轉情況調查中發現，該村82%村民不知道該地塊發生了流轉，全部被調查者不清楚集體建設用地流轉過程的流轉收益。在他們看來，“集體建設用地流轉是集體的事”，“村委會就是村集體”。由於集體概念的抽象性，使它難以有明確的法人代表。在這種產權機製下，農民對集體建設用地的產權意識極其薄弱，保護自己土地權益能力和熱情都很低。由於所有權主體的不清，導致農民在土地流轉中喪失參與權。誘使擁有壟斷權力的基層政府及其權力部門和鄉村集體組織通過各種途徑，強行參與對農民土收益的分配，從而侵害了農民的權益。
第二，集體建設用地流轉程序不完善。對現行法律允許的集體建設用地流轉情形，法律並未規定具體的流轉程序。主要表現：一是沒有必要的審批程序，二是沒有必要的登記程序，三是沒有必要的公示程序。據了解，實踐中真正辦理了農村集體建設用地使用權流轉手續的微乎其微。在收益分配上，由於沒有完善的製度，村務難以真正公開，一些村幹部利用製度缺陷，充當所有權代言人，為自己牟取利益，侵占了廣大村民的利益。
第三，農民素質與心理影響。素質是農民參與集體建設用地流轉和監督其收益分配與否及其質量的一個重要因素。理論研究揭示了受教育程度與農民的參與程度成正相關，由於我國農民受教育程度低，法律知識和意識不強，對集體土地的產權性質往往認識不清，麵對集體建設用地流轉現象即使有疑義也因對國家相關政策和措施不了解而不知所措。一些村莊的農民即使有參與形式，但往往因參與程度膚淺而流於形式，如對村民代表會和聽證會態度的調查，在30位被訪者中有26位表示不用聽證。原因在於他們認為“土地是國家的，已經定了的事情聽不聽證都一樣”。特別是集體建設用地的流轉，由於一些村民認為與己無關，降低了他們參與的主動性和參與深度。村民代表會形式過於簡單，往往是村幹部講明情況後舉手通過，然後每個代表簽字，有些村民代表甚至還沒有弄清楚征地的用途和補償標準就在村民代表意見上簽了字。此外，在農村普遍存在著搭便車心理。在知道自己的權益受損的情況下，個體多傾向於期待他人付出維權成本以供自己免費享用，從而遏製了農民維護自身利益的行為，以致出現參與冷漠現象。
3.3.4 農村集體建設用地流轉中的農民參與
1.農民參與土地流轉的功能
農村土地流轉是工業化、城市化、農業現代化的客觀要求，是合理利用土地的有效手段。農村土地流轉必須遵循“依法、自願、有償”的原則，從有利於農民利益和社會經濟發展需要的實際出發實現有序的土地流轉。農民的充分參與是實現這一目標的重要前提。農民參與土地流轉具有以下功能。
第一，有助於保障農民的利益。隻有農民自己最了解土地的情說，最清楚自身的素質及技能，土地流轉後他的工作和生活會是什麼樣，也就更了解自己究竟需要什麼。農民自主參與土地流轉，能把自己的需求充分表達出來，通過與受讓方的商談，從而維護自己的權利。
第二，有助於土地流轉工作的順利開展。無論是為了規模化經營，還是農業產業化的需要，都隻有建立在農民自願流轉的基礎上，才能順利實施流轉。任何違背自願原則的做法，必然會為流轉的實施留下隱患，導致各種矛盾的發生。
第三，有助於加強對土地流轉收益分配和使用的監督，減少土地流轉過程中的腐敗現象。
第四，有助於農民參與能力的提高。如談判能力、表達能力、理性分析判斷能力等可以在參與的過程中得到提高。
2.集體建設用地流轉中的農民參與
農民承包地流轉過程的參與相對明確，農民參與意識也相對強烈，主要是尊重農民意願的問題。集體建設用地流轉的農現參與目前十分欠缺，流轉程序不規範，農民利益受損嚴重。
由於農村集體建設用地沒有量化到農戶，且長期以來多次流轉，使村民們並不把集體建設用地視為自己所擁有的財產，致使這部分土地在流轉過程中的收益分配出現監管空白。因此，規範農村集體建設用地流轉程序並用法律的形式加以確定是促進農民參與和農民利益保護的重要方麵。農村集體建設用地流轉程序缺失是限製農民參與的重要方麵，突出的表現為程序倒置，被征地農民缺乏表達自己意見的機會。一些村莊即使有公告程序也是在流轉方案和補償標準擬定後才開始的，這是一種典型的事後通知的程式化手段。如公告內容帶有很大的選擇性，多流於形式。整個流轉過程中，作為集體成員的村民始終處於被動的地位，不僅對保護自身利益所起作用甚微，更沒有對土地流轉目的、補償及其分配等方麵表達自己意見的機會。有些則是事後找人簽字補辦手續。因此，必須健全和完善農村集體建設用地流轉程序，要實行村民全程參與，也就是說在涉及其利益的各個環節都要與其溝通，賦予村民足夠的知情權和發言權。要實行預先協商製度，明確與流轉有關信息，如流轉的目的、規劃、範圍、對象、期限以及相關的文件、流轉收益等；使告知、公告、公示，在流轉的不同階段對信息公開方式、農民參與方法與途徑都要做出相應規定。杜絕少數幹部暗箱操作的行為和簡單的多數原則。
由於村集體的空間範圍較小，又是處於“熟人”社會之中，對村裏的資源、事務比較了解，為村民全程參與建設用地流轉提供了條件。根據各地形成的流轉經驗，我們認為，對符合土地利用總體規劃、村鎮建設規劃，並頒發了《集體土地所有證》和《集體建設用地使用證》的集體建設用地，流轉程序。
村民參與的環節主要集中在以下三方麵：
（1）在向縣土地管理部門申請前要召開村民大會或村民代表會議，就以下問題達成一致意見：
①是否同意該宗建設用地流轉？②如果同意流轉，流轉後的用途是什麼，特別要考慮是否對村民的生活環境造成不良影響？是否有利於社區的發展？③究竟采用何種方式進行流轉，出讓、出租還是入股？④流轉收益的確定以及付款方式；⑤流轉收益如何分配，集體預留部分如何使用等。
以上內容經村民大會或村民代表會議2/3以上成員討論同意，並形成會議記錄，作為申請流轉的材料。需要注意的是，在討論會形成決議的過程中，要特別征求利益相關者的意見。
（2）參與流轉收益的分配與使用監督。村級組織要公開土地流轉的全部收益，由村民大會或村民代表會議決定收益的分配，確定使用辦法。保證集體建設用地流轉收益用於農民各項公益事業。
（3）參與流轉合同的簽訂和建設項目的實施過程。流轉合同簽訂要有村民代表參加，審核各項條款是否與村民會議討論的內容相符合。並對項目實施過程進行監督。
§§第四章 土地管理中的公眾參與實踐