同時，不同的學科也從各自的學科角度對公眾參與進行了界定。從社會學角度是指社會群眾、社會組織或個人為主體在其權利義務範圍內有目的的社會行動。也就是說，公眾參與是指具有共同利益、興趣的社會群體對政府的涉及公共利益事務決策的介入，或者提出意見與建議的社會活動，包括參與的主體、參與的對象、參與的方式三個主要要素。從政治角度講，公眾參與是指社會公眾參與政策製定，確保政策符合民意即政策合法化的基本途徑，從而促進政府決策的科學化、民主化。從環境保護的角度講，公眾參與是指社會公眾有權通過一定的程序或途徑參與環境利益相關的決策活動和有關活動，使決策和決策的實施符合廣大公眾的利益。雖然這些定義的表述都不同，但是大多是從參與主體、客體以及參與途徑等方麵進行描述，而且都是作為一種政治現象。所以，要明確公眾參與的概念，需要從公眾參與本身，即參與的主體、參與的對象、參與的渠道和方式三個要素來理解。
總體而言，雖然學者們使用的學術領域和議題不同，但是其所指的參與內容、行為大致類似，內涵也基本相同的。本文把公眾參與界定為社會個體、群體和社會組織作為主體，在其權利義務範圍內有目的的社會行動。其含義可以從四個方麵表達。
第一，公眾參與是一個連續的雙向交換意見過程，它強調公共機構和公眾在公眾參與過程中的互動性，以增進公眾對公共機構（或具有某些公共機構職能的集體單位、公司等）所負責調查和擬解決的問題的做法與過程的了解。
第二，公共機構將項目、計劃、規劃或政策製定與評估活動中的有關情況及其含義隨時完整地通報給公眾；並積極地征求利益相關者或有關公民對以下方麵的意見和感覺：設計項目決策和資源利用，備選方案及管理對策的醞釀和形成，信息的交換和推進公眾參與的各種手段與目標等。
第三，公眾可以通過反饋機製或通過媒體、網絡等公眾輿論的手段表達自己的意願和建議，對某一公共決策或治理行為施加影響。
第四，公眾參與是一種製度化的民主製度，它強調政府有誠意聽取並吸納公眾的意見，公眾參與的核心環節是政府與公眾的互動，公眾參與決策和治理的過程。它不是公眾或集體單方麵為個人或群體利益表達意見而采取的行動。
1.1.2 公眾參與的發展
公眾參與的雛形形成於古希臘雅典城聯邦共和國時期，國外現代意義上的公眾參與思想源於古希臘雅典的直接民主思想。西塞羅在公元一世紀提出了“市民社會”的概念，它不僅指單個國家，而且指已發達到出現城市文明政治共同體的生活狀況。到十八、十九世紀進入資本主義發展的初期，在倡導民主和推行改革的社會背景下，市民社會得以“茁壯成長”，公眾參與的理論也在此時開始萌芽，表現為洛克和密爾提倡的民主理論以及黑格爾的“公民社會觀”。近代許多民主思想家在其論述民主問題時，都不同程度地隱含了公眾參與的思想。明確提出公民參與概念，並進行了相關研究，則是在人類曆史發展到20世紀初。
隨著公共行政學術主導性論題由“行政與政治之間的關係問題”轉為“行政與公民之間的關係問題”，20世紀五六十年代開始，“新行政運動”逐步發揚壯大，從而導致許多西方先進國家公共行政部門發生了變化。政府與公民關係方麵發生的本質變化，表現為公共行政僵化的以“等級為中心”的形式，如今正在轉向以“公民為中心”各種形式的變革；與此同時，“在全球範圍內，公民有組織地參與公共事務，誌願性活動的開展，非營利性的或非政府組織在世界各地的廣泛建立，也正在如火如荼地進行之中。”公共行政學派的代表人之一沃爾多強調“參與是新公共行政的主要觀點之一”，“新公共行政提供在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與，它尋求增加在組織事務和公共政策形成過程中所有公共部門員工的參與。它鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛地參與公共行政，從而使公共行政更響應公眾呼聲和以顧客為中心”。奧斯特羅姆認為威爾遜以來的行政學以“效率”價值來構建行政學，而忽略了公共組織的基本特征與目標，已經造成了公共行政學在思想上的認同危機，從而奧斯特羅姆以公共選擇途徑來構建民主行政政治。他認為民主應該是由少數公民所組成的社會，公民可以開會直接處理他們自己的事務，他們的理想是構建一個公民自主的“自治政府，”並認為自治政府應該要落實到基層，從鄉鎮、鄰裏層次做起。但到了1970年以後，隨著公眾參與運動的發展，“新行政運動”因沒有妥善解決“由誰來參與或誰不參與”、“公眾參與怎樣影響了管理者的日常工作”、“公民參與如何影響了公共政策的質量”等問題，開始受到批評。
至20世紀70年代，隨著全球經濟的發展，冷戰的結束以及信息技術的快速發展和廣泛采用，世界根本的變化已在各地改變著社會，公共部門也正在發生變化，導致“新公共管理”運動的出現。新公共管理運動重新強調政府與公民之間的關係，公眾參與在公共政策製定中的作用得到凸顯；政府也不是像以前那樣高高在上、“自我服務”的宮僚機構，而應該是負責任的“企業經濟和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務以作為回報的“顧客”或“客戶”。新公共管理理論的精髓是構建一個全新的政府形象，即具有企業家精神的政府形象。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒的《重塑政府》一書中指出：“政府不可能像企業那樣運作這一事實並不意味著它不可能更有企業家精神。任何機構，無論是公營私營，都可以有企業家的精神，正像任何公私機構，都會出現官僚主義。很少美國人會真的要求政府像一個企業那樣行事。為私人利潤而關起門來迅速做出決策。如果它真的這麼幹，民主將首先受到損害。但是大多數美國人要求政府減少官僚主義。在官僚主義行為和企業家行為之間是一個巨大的連續體，政府肯定可以在這個區域內調整自己的位置。”按照英國學者羅伯特·羅茨的理解，新公共管理之所以代表了治理變革的方向，是因為“掌舵”是新公共管理的核心，而這正是治理的代名詞。到1989年，世界銀行在概括當時非洲的情形時，“治理”（governance）一詞首次出現。