公眾參與作為社會主義民主的重要形式，近些年來呈現出強勁的發展勢頭。這與利益多元化和社會階層的分化相適應，在公共事務決策過程中，公民的權利意識、法製意識在迅速增強。而土地管理過程中的巨大利益衝突，使其成為最需要公眾參與的領域。由於公眾參與在中國還是一個新生事物，目前在公共事務決策過程中實施的各類公眾參與不論在理念還是在方法上均存在諸多缺陷，以致存在為參與而參與的形式主義。因此，有必要對公眾參與的來龍去脈及其基本含義做介紹，為準確地實施公眾參與提供理論和方法的依據。
公眾參與最先出現於北美國家的城市規劃中，起初是為了協調平衡各利益相關者之間的利益而采取的一種規劃方法，後來發展到作為一種規劃技術和規劃理念而被廣泛應用。公眾參與的廣度和深度都在不斷發展，在立法領域有立法聽證、立法遊說、政府決策，在公共治理領域有環境保護、公共衛生、公共預算、城市規劃、公共事業管理等，在基層治理方麵有村民自治、業主自治等。
公眾參與的概念和理論於20世紀80年代末期開始傳入中國，並獲得較快的發展。黨的十六大、十七大都對公眾參與問題做了係統論述，公眾參與得到了政治上的認同。與此同時，學者們對公眾參與的研究也更加全麵和深入。
1.1.1 公眾參與的概念
公眾參與在漢語中有許多相近的名詞，如“政治參與”、“公民參與”、“公共參與”、“人民參與”、“民間參與”等。而在中國古代文化中我們也可以找到“參”、“與”。“參”、“與”在中國古代典籍中都有“參加”、“參與”的意思，但它們往往分開使用。《易·係辭上》就有“非天下至變，其孰能與於此”之意。《後漢書》也有相似用法：“每有選用，輒參與之掾屬”。“與”字在古漢語中還有“加入其中”之意，這種用法見得更早。《論語·子路》裏有“雖不吾以，吾其與聞之”的說法。《漢書·趙充國傳》中有“參”字用法：“朝廷每有大議，常與參兵謀”。不過，這些中國古代典籍中的參與意義基本上是指君臣共謀政治決策之意，並非現代意義上的政治參與。現代意義上的參與（participation），就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為中去；而對公共機構來說，參與就是所有民眾的意見得到傾聽和考慮，並最終在公開和透明的方式中達成決議。現代意義公眾參與是在社會分層、公眾需求多樣化、利益集團介入的情況下采取的一種協調對策，它強調公眾對社會活動過程的參與、決策和管理。
而現代意義的公眾參與在英語中有political participation、public involvement、public or citizen engagement等。西方學者對公眾參與的理解亦有所不同，公眾參與的原始含義是指在政治領域的民眾參與，主要表現在參與選舉投票、參加政黨、參加政治團體等。更廣泛意義地講，政府在分配社會價值的過程中，公眾能夠很直接、便捷地接觸到政府機關及價值分配過程，對意願參與的、且適宜參與的公共事務能夠參與並起到實際的效果。相關文獻中關於公眾參與的定義有很多，較有代表性的觀點主要有以下四種。
第一，根據國際公民參與協會（IACP）的標準定義，公民參與的含義包括：①公民在影響其生活的政策製定過程中（主要是行政決策）有發言權。②公民對政策製定能夠產生實質性的影響。③參與過程中所有參與者的利益能夠得到充分溝通，而且該過程能夠滿足參與的需要。④參與過程具有開放性，便於潛在的受影響群體的參與。⑤參與過程能夠清晰定義公民參與的機製和方式。
第二，R·錢伯斯認為公眾參與是人民通過投票、組黨、加入政治的利益集團等活動，用以直接或間接地通過一係列的正規及非正規的機製影響政治之決定的行為，使公眾介入決策（Swell＆Coppock，1977）。正如Skefrington所認為的公眾參與（citizen participation），是指與政策製定者共同分享擔當政策與提案形成的角色，並且在決策者與被規劃者之間，隱含了雙方合作與互相教育的實質意義。
第三，公眾參與涉及人們在給定社會背景下為了增加對資源及管理部門的控製而進行的有計劃、有組織的努力，這些人在過去是被排除在對資源及管理部門的控製之外的。
第四，公眾參與是參與製訂，通過貫徹公共政策的行動。這一寬泛的定義適用於從事這類行為的任何人，無論他是當選的政治家、政府官員或是普通公民，隻要他是在政治製度內以任何方式參與政策形成過程。這些概念都有各自使用的學科領域和範圍，雖然其各自指稱的參與行動與意義大致相同，但是公眾參與更為強調“公眾透過參與的行為所表現的公民資格、權利與義務。”。
我國學者對於公眾參與的含義和研究範圍一般都采取了比較寬泛的界定。例如俞可平定義“公眾參與”是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。並且認為，作為基本要素之一，公眾參與的主體是擁有參與需求的公民，這種“公眾”既包括作為個體的公民，也包括由個體公民組成的各種民間組織。馬振清認為“公眾參與是指公民試圖影響和推動政治係統決策過程的活動。”陶東明、陳明明等提出“公眾參與主要是指公民依據法律所賦予的權利和手段，采取一定的方式和途徑，自覺自願地介入國家社會政治生活，從而影響政府政治決策的政治行為。”
關於公眾參與的定義存在一定的分歧，但其在結構方麵存在某種一致之處，即公眾參與作為一種政治現象，其定義的結構一般都包括三個基本要素：其一是參與主體，即“誰參與”；其二是參與的客體，即“參與什麼”；其三是參與途徑，即“怎樣參與”。戴雪梅認為公眾參與主要是指公眾在公共事務的決策、管理、執行和監督過程中擁有知情權、話語權、行動權等參與性權利，能夠自由地表達自己的立場、意見和建議，能夠合法地采取旨在維護個人切身利益和社會公共利益的行動。文洋認為廣義上的公眾參與就是要求社會公眾對某一事物進行共同維護和處理。楊靜認為要了解公民參與必須從六個方麵入手，第一，Why：為什麼公民需要參與，其立論基礎是什麼？第二，Who：誰可以稱為公民，參與行動的主體需要什麼條件、資格與能力？第三，what：什麼樣的事情需要公民參與，參與的範圍如何界定，那些事情是公民可以做、應該做的？第四，Where：什麼層級的參與是有效的參與？第五，When：什麼情況下需要公民的參與，哪一階段需要公民參與，參與的有效時機？第六，How：公民如何參與，要如何促進公民參與？