隨著社會現代化程度不斷提高，社會發展中的風險也越來越大，由於行政主導的政府難以滿足風險社會對微觀管理的需求，難以保證公民會長期支持現有製度，公眾參與製度就被引進到公共管理領域。政府的“有限理性”和“經濟人”假說，某種程度上也驗證了在公眾參與沒有對公權力進行限製的情況下，政府決策往往具有從滿足各個部門利益需求出發安排資源的天然傾向。因此，公眾參與就成為約束政府的“自利”傾向，減少政府公共決策的失誤，增加政府的合法性基礎的重要措施。
所謂參與（participation），就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為中去。在公眾參與實踐中人們存在許多誤解，往往把公眾參與等同於公眾決策，其實公眾參與並不是要公眾按照某種程序機械地讚成或反對，也不是按照某種法律規則形成一致意見。公眾參與是對決策的內容施加影響的過程。因此，自由表達是公眾參與的重要特征，參與可能並不必然決定最終結果，但要求相關部門對過程中公眾的質疑給出辯護和回答。公眾參與不僅可以保證政府決策的科學性和可實施性，還有助於轉變參與者的態度，協調各利益主體關係，增加政府決策的社會可接受性。
由於土地問題涉及多方麵的利益，土地管理中的公眾參與是最早引起人們重視的領域之一，土地管理中的公眾參與包括了參與土地利用規劃、土地流轉、征地及其補償等方麵的組織、協調、控製、監督等一係列過程。土地管理中的公眾參與與其他事項的公眾參與相比具有顯著的特點。突出表現在以下一三個方麵：
第一，參與的廣泛性。這種廣泛性首先源於土地管理的綜合性。隨著經濟的發展，人地矛盾愈發緊張，無論是土地的征收還是流轉都涉及許多方麵的利益，這就要求土地管理部門站在全局立場上統籌兼顧，科學協調各部門、各行業、各相關主體的關係；其次源於土地管理的複雜性，土地的開發、利用、權屬確定、質量評價、地價確定、規劃編製等涉及十分複雜的技術知識和方法。正是這樣一些特點，使得任何一個部門、任何一類人都難以單獨對土地管理作出科學、合理的決策，因此，土地管理需要最廣泛的公眾參與。參與主體包括相關技術人員、理論工作者、法律專家、社會問題專家、土地所有者和使用權人等。
第二，參與主體的利益相關性。我們常說，“土地是農民的命根子”，農村的土地管理大都涉及農民的土地，因此，農民的意願和利益的表達是土地管理中公眾參與的重要內容。沒有農民廣泛而深刻的參與，很難了解農民的真正需求，農民利益的保護也就是一句空話。
第三，參與的法律與政策性。由於土地的特殊性，任何國家和地區有嚴格的土地管理法律、法規和政策、規章。土地管理中的公眾參與必須以相關法律、法規為準則。這就要求參與者對相關法律、法規、政策具有較高的理解程度和把握能力。
農民作為農村集體成員是集體土地的所有者，同時作為土地的承包者又是土地使用權人。在長期的二元社會結構下，農民又是典型的弱勢群體。在征地、土地流轉、收益分配方麵，農民利益受損現象十分嚴重，因此，土地管理中的農民參與就成為人們關注的重點。
隨著公眾參與的理念和方法在中國的傳播，一些與土地管理相關的法律法規中或多或少都涉及農民的參與問題，為農民的知情權、參與權提供一定的法律依據。但這些法律對農民參與的法律地位、落實權利的方法及其參與程序等仍缺乏明確規定，致使土地管理過程中的農民參與大多流於形式。
目前土地管理過程中就農民的參與權利而言，主要存在四個方麵問題：
（1）農民參與的範圍過窄。如《國土資源聽證規定》僅規定三類土地問題應當舉行聽證：擬定或者修改基準地價；編製或者修改土地利用總體規劃和礦產資源規劃；擬定或者修改區域性征地補償標準。土地聽證製度中對於必須聽證的事項所舉有限，而對於其他直接涉及公民、法人和其他組織重大利益的事項，既沒有列舉注明，又沒有詳加規定，主管機關在決定其他事項和情形是否實施聽證方麵，具有極大的自由裁量權。而土地征收這個決定本身卻不在法定的聽證範圍。——這直接與《物權法》提倡的物權保護原則相抵觸。