（2）農民缺乏參與的積極性。農民作為農村土地管理中公眾參與的重要行動主體存在參與積極性不高、參與主體的廣泛性不足、參與能力低等問題。以麵對征地的參與為例，農民心態是錯綜複雜的，既有對其的不滿和排斥，又有更深的渴望和依賴。因切身利益的驅使，既有參與的衝動或願望，又有因為參與的困難和低效能而產生的冷漠。特別是在參與型公民文化缺失、順從型的“臣民文化”強勢的農村環境下，很多農民覺得土地管理的公共事務是政治精英的專利，他們很大程度上喪失了政治參與的積極性和自主能力。
（3）農民組織程度低影響了參與的有效性。在現代社會裏，有序、高效的公眾參與定是通過組織化形式參與來實現的。農民一家一戶分散的非組織性特征往往使他們的利益得不到應有的維護，農民的呼聲難以受到重視，農民的願望也難以通過正常的渠道直接上達到決策者。分散的農民內部難以形成統一意見，在市場中與其他強勢主體博弈中處於弱勢地位。分散的個體參與一般不抱有一貫的和明確的目標責任，往往隻是對自己眼前利益的反應，其所試圖影響的往往局限於某一政府官員的態度或政府對某一具體問題的處理，而對方向性、政策性的影響幾乎為零。
為了促進土地管理中的農民參與，建立保護農民利益的長效機製，我們課題組對農民參與土地管理的現狀和問題進行係統分析，特別是總結農民參與的地方經驗，對農民參與的內容、方法以及實現途徑進行闡述。目的在於傳播公眾參與的理念，普及農民參與的方法，為土地管理中農民參與的製度建設提供依據。
（4）按照公眾參與理念構建製度。現行製度之所以不利於農民利益的保護，原因之一在於現行製度是按行政管理而非公眾參與的要求構建的。要能吸引各方主體有效、積極參與，首先需要利益能在各主體之間有合理明確的分配。其次，要建立為維護公正的裁決機製強化程序製度。公眾參與除了在實體製度上有合理的設計與明確的規定外，在程序上也要根據人的行為規律，有效地製裁違法並保護合法權利。其三要完善救濟製度。“無救濟則無權利”，現代社會，核心的救濟就是就侵權爭議獲得聽審的權利。在現行法律框架下，被征地農民由於申訴途徑的不完善，政府部門的相互推諉，對農民的利益訴求不給予回應。因此，完善法律救濟製度是農民參與的重要保障。
為實現公眾參與的法製化、製度化，需要在全社會形成公眾參與的文化氛圍，既要普及公眾參與知識和理念，也要使公眾熟悉公眾參與的方法，如座談會、調查、訪談、谘詢、聽證、公示、代表會議、信訪、申訴等。《土地管理法》及其相關法律中要增設專門的公眾參與條款，切實維護土地權利人的合法權益。
本書由中國農業大學農民問題研究所所長朱啟臻教授任主編，李茜、楊彙泉、廖蓉任副主編，參加調研和書稿撰寫的還有李超、蔡秀珍、王念、張靜、朱健楠、關璐、王研等。朱啟臻、楊彙泉、李茜對該書稿進行了修改和校對。
本研究過程中得到了國土資源部土地整理中心領導大力支持，得到了吉林省敦化市、河南省鄧州市國土管理部門的大力協助，得到了國內同行專家的熱心幫助。在此一並表示誠摯的感謝。
由於公眾參與在我國還剛剛起步，農民的參與更是起步艱難，許多問題還有待於進一步探索，特別是建立適合中國國情的公眾參與製度任重而道遠。因此，對這樣一種帶有探索性和嚐試性的研究成果，一定存在這樣或那樣的不足和問題，懇請讀者提出批評指正和建議。相信公眾參與特別是農民的參與在土地管理乃至整個社會生活中會得到健康地發展。
編者
2010年12月於中國農業大學農民問題研究所
§§第一章 公眾參與概述