府、院之爭導致了1917年7月1日張勳複辟醜劇的上演（關於這一事件，下章將為詳述）。翻手為雲，覆手為雨的段祺瑞，先是支持張勳反黎，而當張快敗亡時，他又在馬廠誓師討張，以“再造民國”的功臣自居。
段祺瑞勝利，黎元洪下台。繼黎為總統的是直係軍閥頭子馮國璋，但北京的中央大權仍掌握在國務總理段祺瑞的手中。8月14日，段祺瑞使北京政府宣布對德作戰；接著，又製造了一個皖係國會作為自己統治的工具。
中國既然對德宣戰，按道理講，德國在山東奪取的利益，應該由中國收回了。但是，事實恰恰相反，權益不僅未被收回，而是更大量的被出賣了。
原來德國在山東除經營膠濟鐵路外，還於1914年從北京政府取得將來敷設延長線之權利，其延長線即自濟南西至京漢路之順德，以及自高密至徐州之線路。二十一條談判時曾議及兩路，但未作具體決定。1917年中國參戰後，日本要求用條約的形式肯定下來，於是在次年的9月24日，駐日公使章宗祥和日本外相後藤交換了關於向日本借款的公文，並在9月28日正式簽訂了借款2000萬元的合同。
由於上述借款涉及山東問題，因此在1918年9月28日章宗祥和後藤交換借款公文的同時，又交換了關於山東問題的換文。
換文中說：“膠濟鐵路沿線之日本軍隊，除濟南留一部隊外，全部均調集於青島。”這就是說，中國雖然參戰了，但日本軍隊仍然要占領濟南和青島，而且要用正式換文肯定其占領的合法。
換文中說：“濟南鐵路之警備，可由中國政府組成巡警隊任之”；“巡警隊本部及樞要驛並巡警養成所內，應聘用日本國人。”這就是說，日本要繼續占領膠濟鐵路，僅僅把形式由日本駐軍改為日人指揮下之“中國巡警隊”而已。
換文中說：“膠濟鐵路所屬確定以後，歸中日兩國合辦經營。”所謂“中日合辦”，實際上是由日本獨占。而且根據中德鐵路章程，中國有在將來收回鐵路之權，這裏規定的“中日合辦”，竟是遙遙無期。
根據二十一條，日本所要求的山東權益，基本上還限於繼承德國之所得。但據此照會，卻大大超過了德國的勢力範圍。中國參戰的結果，不是將山東收回，而是進一步丟棄，這實在是奇恥大辱。但是，已經徹底投靠日本帝國主義的段祺瑞政府，不僅不感到恥辱，而是“欣然同意”，試看其特命全權公使章宗祥是怎樣立下保證的：
敬啟者：接奉貴翰（指日外相後藤之來文）內稱，貴國政府顧念貴我兩國間所存善鄰之誼，本和衷協調之意旨起見，提議關於山東省諸問題，照左記各項處理等因，業已閱悉：
（一）膠濟鐵路沿線之日本國軍隊，除濟南留一部隊外，全部均調集於青島；
（二）膠濟鐵路之警備，可由中國政府組成巡警隊任之；
（三）右列巡警隊之經費，由膠濟路提供相當之金額充之；
（四）右列巡警隊本部及樞要驛並巡警養成所內，應聘用日本國人；
（五）膠濟鐵路從業員中應采用中國人；
（六）膠濟鐵路所屬確定以後，歸中日兩國合辦經營；
（七）現在旅行之民政撤廢之。中國政府對於日本政府右列之提議，欣然同意。特此奉複，謹具。
這張字據，成為後來巴黎和會上日本強占山東的借口，也是中國學生為什麼把章宗祥和簽訂二十一條時的主角曹妝霖、陸宗輿（簽二十一條時的駐日公使）並列為三大賣國賊的原因之一。
大借款和大拍賣
上述濟（南）順（德）、高（密）徐（州）兩鐵路2000萬元借款，在當時段祺瑞政府向日本的大借款中，隻占一個很小的部分。除此之外，還有各種性質的，政治的、軍事的、經濟的，公開的、秘密的，等等許多借款。
通過大借款，殖民地化中國，是日本政府的既定政策之一。
第一次世界大戰期間，日本國內資本過剩，亟欲向外尋找出路。而當時日本和袁世凱簽訂的二十一條，又遭到中國人民的嚴重抗議。因此，1916年10月日本寺內內閣繼大隈內閣成立的時侯，即決定對華大量投資。在他們看來，這樣做，一方麵可以繼續獲得大量利權；另方麵又可轉移中國人民對日之惡感。
日本為了避免其他列強的幹涉，許多借款不以官方名義公開行之，而是組織朝鮮、台灣、興業三銀行為主秘密進行，並以西原龜三其人奔走於東京、北京之間。所以人們又把這一時期的大借款，稱為“西原借款”。1917年8月，又成立了中日合辦的中華彙業銀行（華股代表為陸宗輿，日股即為朝鮮、台灣、興業三銀行），辦理西原借款的接收等事宜。
除西原借款外，日本通過各種渠道，利用各種名義進行的借款，還有很多。總計1917和1918兩年內，日本對中國的借款達數億元之多。通過這些借款，日本在中國獲得了大量利權，試看下表：
應當指出，這一記載是很不完全的，因為有許多借款都是由中日兩國政府秘密進行的，具體詳情一時無法查明。例如，除上表記載者外，根據日本寺內下台時大藏省的報告，即還有滿蒙鐵路正式借款1.5億元和製鐵借款1億元。
在各種借款中，日本所獲得的利權，有兩點需要加以特別注意：
第一，日本於1918年9月28日以“參戰”借款2000萬元之代價，取得了日本軍官訓練中國“參戰軍”的權利。
段祺瑞自1917年8月14日對德宣戰後，長期以來的情況是宣而不戰。但當第一次世界大戰將要結束的時侯，他卻借款編練起“參戰軍”來了。顯然，段祺瑞編練軍隊的目的，是用以對內，而不是用於對外。
在日本方麵，則是惟恐天下不亂。編練“參戰軍”，一方麵可以擴大親日派軍閥的實力，使其與其他各派軍閥作戰；同時，借此時機，以日本軍官控製“參戰軍”，也就取得了在中國軍事上的特殊地位。
在袁世凱簽訂“二十一條”時，日本已經提出控製中國軍警權的要求，但那時袁世凱尚有所顧忌而未敢應允。現在，日本僅以2000萬元的代價，即從段祺瑞手中取得為袁世凱所不敢出賣的權利。段的賣國確是青出於藍而勝於藍了，而中國的殖民地化程度，也因而更為加深。因此，當時段祺瑞的政敵、西南軍政府總裁岑春煊在論段祺瑞禍國書中說：“最足異者，該軍隊用日本軍官教練。僅以日本軍官教練之下士論，聞達數百名之多。夫國軍而用多數外國軍隊訓練，獨立國家，罕此先例，惟保護國殖民地為然。此不僅貽國家將來不測之憂，且使獨立主權生重大危險。”