50年規劃、50年建設、近5000億元投資——南水北調的顯赫“出身”，注定了它“世界規模最大的調水工程”的現實身份，以及“千秋偉業”的曆史地位。南水北調工程打破常規，探索適合自身的建設和管理模式。南水北調工程建設實行項目法人負責製，公益性和經營性相結合，按照“準市場”經濟運作。在實施過程中傳統的觀念和經濟體製改革新的要求不可避免地發生碰撞，而正是在這新與舊的碰撞之中，一係列改革創新應運而生，成就了現在的南水北調工程和當前的中國水利事業的輝煌。
南水北調工程是一項曆史罕見的宏偉工程，資金的合理籌措和及時到位是南水北調工程順利實施的保證。南水北調作為一個大型國家重點水利項目，將對促進我國水文化的發展以及實現人水和諧等方麵做出重大貢獻。南水北調東線工程串聯長江、淮河、黃河、海河四大水係，牽動大半個中國，建成以後工程效益的發揮在相當程度上取決於科學的管理運營。管理體製、運營機製、多元化資金籌措及水文化發展是南水北調東線工程探索變革的主要方麵。
在計劃經濟時期，無論什麼項目類型，都是由政府投資並由政府機構負責建設的，這種模式稱為自建模式。其優點是快速靈活，針對性強，能迅速滿足各國有機構的項目需求。卻有易導致超支、易滋生腐敗、管理成本過高、專業化水平低等缺點。而在體製轉軌階段，基礎設施的建設管理則實行項目法人製。在市場經濟初期階段，出現了一些新的模式：政府采購模式、代建製和私人融資模式。它們分別在不同類型的項目中應用，取得了良好效果。
傳統觀念和原有的公益性水利工程建設管理模式同南水北調工程公益性與經營性相結合的特點及國家經濟體製改革的要求不相適應。經過充分醞釀、認真討論，結合社會主義經濟體製改革的要求和南水北調工程的實際，南水北調工程建設實行委托製、代建製和項目法人直接管理相結合的建設管理模式。
第一節 準市場運作，營造建設管理新體製的政策環境
隨著準市場概念在水科學領域的提出，國家和地方政府及主管部門開始有意識地進行水資源管理體製和運行機製的改革，核心就是如何協調政府與市場的關係，合理配置水資源，以提高水資源的配置和使用效率。國家對南水北調工程建設管理的基本定位，準市場運作的方略，使得嚴格意義上的水利工程建設管理項目法人負責製在水利建設史上應運而生，江蘇南水北調工程項目法人按照政企分開、政事分開、一步到位的原則，按照現代企業製度的要求組建了江蘇水源公司，集工程籌資、建設、運行、還貸、資產保值增值等責任於一體，實現了零的突破。
一、工程所處的實際形勢
我國水資源分布不均，北方地區嚴重缺水是南水北調工程所處的大環境。南水北調工程作為我國優化水資源配置的重大戰略性基礎設施，工程規模巨大，技術複雜，涉及麵廣，影響深遠；同時又是一個在社會主義市場經濟條件下，采取“政府宏觀調控，準市場機製運作，現代企業管理，用水戶參與”方式運作，兼有公益性和經營性的超大型項目集群。其建設管理的複雜性、挑戰性都是以往工程建設中從未遇到的。
南水北調工程是供水工程，更是資源配置工程和生態工程，從工程功能分析，是兼具公益性和經營性的準公益性工程，其經濟功能以“保本微利”為目標。考慮到工程的特殊性，若要實現有序建設、有效管理，就必須具有創新的理念，創新管理體製，走一條符合南水北調工程實際的建設管理之路，這是擺在工程建設管理者麵前的一個重要課題。
二、建設管理體製總體框架
南水北調工程建設管理體製的總體框架主要分為政府行政監管、工程建設管理和決策谘詢三個方麵。
（一）政府行政監管
國務院南水北調工程建設委員會，作為工程建設高層次的決策機構，決定南水北調工程建設的重大方針、政策、措施和其他重大問題。國務院南水北調辦公室作為建設委員會的辦事機構，負責研究提出南水北調工程建設的有關政策和管理辦法，起草有關法規草案，協調國務院有關部門加強節水、治汙和生態環境保護，對南水北調主體工程建設實施政府行政管理。
（二）工程建設管理
工程沿線各省、自治區、直轄市成立南水北調工程建設領導小組，下設辦事機構，貫徹落實國家有關南水北調工程建設的法律、法規、政策、措施和決定；負責組織協調征地拆遷、移民安置；參與協調省、自治區、直轄市有關部門實施節水治汙及生態環境保護工作，檢查監督治汙工程建設；受國務院南水北調辦公室委托，對委托由地方南水北調建設管理機構管理的主體工程實施部分政府管理職責，負責地方配套工程建設的組織協調，研究製定配套工程建設管理辦法。
南水北調工程建設組織以南水北調工程項目法人為主導，包括承擔南水北調工程項目管理、勘測設計、監理、施工、谘詢等建設業務單位的合同管理及相互之間的協調和聯係。
南水北調工程項目法人是工程建設和運營的責任主體。建設期間，主體工程的項目法人對主體工程建設的質量、安全、進度、籌資和資金使用負總責；負責組織編製單項工程初步設計；協調工程建設的外部關係。承擔南水北調工程項目管理、勘測（包括勘察和測繪）設計、監理、施工等業務的單位，通過競爭方式擇優選用，實行合同管理。
（三）決策谘詢
成立南水北調工程建設委員會專家委員會，主要任務是對南水北調工程建設中的重大技術、經濟、管理及質量等問題進行谘詢，對南水北調工程建設中的工程建設、生態環境、移民工作的質量進行檢查、評價和指導，有針對性地開展重大專題的調查研究活動。
三、水資源管理體製創新勢在必行
水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，早在1988年世界環境與發展委員會（WCED）所提出的一份報告中就指出：“水資源正在取代石油而成為在全世界引起危機的主要問題。”隨著經濟社會的迅猛發展，工業化、城市化進程的日益加快，迫切需要以水資源的可持續利用來支撐和保障經濟社會的可持續發展。加強水資源管理，推進水資源的優化配置，是實現水資源可持續利用的重要舉措，也是全麵貫徹科學發展觀，努力構建社會主義和諧社會的重要內容。
新中國成立以來，我國的水資源管理體製已經曆了一係列的演變過程，但現行的管理體製仍存在著一些問題，具體可歸納為：①實踐中不能協調好水資源利用與保護的關係，水資源管理中權利與義務主體不明。②我國的行政管理從國家級政府部門起，就產生了權力分割、政出多門的管理格局，導致在下級和各地方機構也產生相應的權力分割或職能重疊。③流域的區域之間、群體之間和個體之間追求資源的短期效益，出現資源利用與保護方麵的矛盾。
完善的江水北調體係及其成功實踐，催生了南水北調東線工程的規劃與建設。同時，也帶來了許多現實的問題和矛盾，以江蘇省為例，省內用水與省外調水、江水北調前提下的政府貼補用水與南水北調前提下的市場用水、現有的江水北調政府調度管理與將來的南水北調項目法人調水北送、政府公共服務的單一性與項目法人效益指向的多重性（既要保證公共服務，同時講究自身效益等），等等。這些矛盾也可以看成是生產力和生產關係之間的矛盾，當南水北調的水資源調度和管理關係不能很好適應經濟社會發展和老百姓需求時，就需要進行關係上的調整，需要管理上的變革。
因此，南水北調工程的水資源配置與管理體製應該改變傳統單一的行政配置和管理方式，發揮政府和市場各自的比較優勢，在行政基礎上，引入市場機製，即在行政與市場之間找到一條通道來協調管理與配置水資源，即“準市場”機製。
四、“準市場”原則下的工程運作
工程項目采取何種建設管理模式與項目的特征、投資主體、實施環境等密不可分。南水北調建設管理模式的確立，離不開南水北調自身特征和建設實際的需要。