這就是先王製定的土地政策，使得百姓富裕，再實施教育的大致情況。孔子講：“治理千乘之國，官員恪盡職守，誠實守信，節省費用，愛護百姓，善用民力，不誤農時。”百姓之間相互勉勵，為國效力，先公而後私。《經詩》中有：“涼風習習，小雨綿綿，降落公田，潤我私田。”百姓三年的耕作，可以有一年的積蓄。衣食足而知榮辱，謙讓生而訴訟息，朝廷規定，三年考核一次官員的政績。孔子說：“如果國君使用我，治理一年可以初見成效，治理三年可以大功告成。”孔子所說的成功，指的就是這個。三年考核，決定官員的去留，有了三年的糧食儲備，叫做“登”；再次達到“登”，叫做“平”，這時候就有了六年的糧食儲備；三次達到“登”，叫做“太平”；如此經過二十七年，可以有九年的糧食儲備。帝王的恩德遍布於天下，禮儀、教化、禮樂製度遂大功告成。因此孔子說：“如果要想成為聖明的君王，一定要有三十年的仁政，才能夠達到仁的治理效果。”其中的道理就在這裏。
周王室衰落之後，諸侯國中的暴君和貪官汙吏，忽視了先王製定的製度，井田製遂遭到破壞，官員們橫征暴斂，王室的政令不行，欺上瞞下，公田無人管理。魯宣公（公元前608-前591年）時期，開始實施“初稅畝”。《春秋》中對此進行譏諷。此時的國家治理已經是上貪下怨，災害頻發，禍亂橫生。
這種對井田製的破壞，一直延續到戰國，諸侯國間崇尚的是陰謀詭計，鄙視的是仁義道德，大家所追求的，首先是富有，其次才會想到禮讓。在當時，李悝為魏文候製定充分利用地力的政令，李悝認為，方圓百裏的土地，共有九萬頃的麵積，除去山丘、湖泊、城邑、住宅占去三分之一，還剩下六百萬畝可以作為農田，農民精耕細作，每畝地可以多收獲三鬥糧食，缺乏精耕細作，則少收獲三鬥糧食。方圓百裏的地方增減平均下來，可以收獲粟米一百八十萬石。李悝說：糧食太貴則會傷害民眾，糧食太賤又會傷害農民；民眾受到傷害，買不起糧食就會逃離國家；農民受到傷害，就會失去種糧的積極性，國家因此而會陷入饑困。糧食無論太貴還是太賤，均會造成一方麵的利益受到損害。善於治理國家的國君，要讓民眾不受到傷害，同時還要兼顧到農民種糧的積極性。現在一個五口之家的農民，種植一百畝農田，每畝地一年收獲一石半，一共收獲粟米一百五十石。除去十分之一的租稅十五石，剩餘下一百三十五石。全家吃飯，每人每月一石半，五口人一年共用去粟米九十石，還剩餘四十五石。每石三十錢，可以得到一千三百五十錢。除去各種祭祀的花費，用去三百錢，還剩下一千零五十錢。五口人的穿衣，每人要用去三百錢，五口人一年需要用去一千五百錢，不足的部分還差四百五十錢。假若家中不幸有人患病，或者殯殮喪葬，需要付出費用，還要繳納國家的賦稅，這些還沒有計算在內，農民就會感覺到生活艱難，因此農民不願意種田。種田的人數少了，糧食價格就會變得昂貴。要掌握糧食價格的平衡，須注意糧食收獲的豐歉。一般來說，糧食收獲有上中下不同的年景。大豐收年的收成可以增產四倍，剩餘糧食四百石；中等豐收年的收成可以增產三倍，剩餘糧食三百石；小豐收年的收成可以增產一倍，剩餘糧食一百石。荒年糧食的收成隻有一百石；中等荒年，糧食的收成隻有七十石；大饑荒年，糧食的收成隻有三十石。在大的豐收年，官府要收購農民手中四分之三的存糧；中等豐收年，官府要收購農民手中二分之一的存糧；小豐收年要收購農民手中一百石的存糧。農民手中存留下適當的餘糧，糧食價格就會穩定下來。小荒年官府要向市場拋售相當於小豐收年收進的糧食，中等荒年拋售中等豐收年收進的糧食，大饑荒年拋售大豐收年收進的糧食，由國家掌控糧食價格，即可以使糧食價格保持穩定。即使遇到水旱災荒饑饉的年景，民眾也不會因為糧食過於昂貴，而不得不流離失所。施行這種平抑糧價的政策叫做取有餘，以補不足。這種政策在魏國施行以後，魏國變得富強起來。
秦孝公重用商鞅的法家治理，廢棄井田製，土地可以自由地進行買賣。秦國鼓勵百姓種田，鼓勵戰士們在戰場上殺敵立功受獎，雖然這不符合古時候的農業政策，但還是以農為本，發展農業的效果超過了其他諸侯國，在諸侯國間稱雄一方。然而周王室的禮製，在秦國已經遭到徹底地破壞，其他的諸侯國，僭越禮製的行為也越來越普遍。百姓中富裕的人家，可以積累萬萬家產，貧窮的百姓卻隻能吃糠咽菜；強大的諸侯國兼並弱小的諸侯國，跨州連郡，弱小的諸侯國，失去了祖宗的社稷。到了秦始皇，天下終歸統一，始皇帝開始在國內大興土木，對外征伐四夷，征收百姓的賦稅超過了土地上收成的一半，征發住在閭左的百姓到邊郡戍邊。男子一年的辛苦，不足以交納賦稅；女子辛勤紡績，不足以穿衣家用。秦朝耗盡天下的資財，滿足奢侈花費的需要，欲壑難填，最終導致海內愁怨，釀成天下大亂，眾叛親離。
漢建國之後，接手的是秦惡政留下來的爛攤子。漢建國初期，諸侯國間仍然是征戰不息，楚、漢兩個大諸侯國對峙五年，百姓生活在兵荒馬亂之中，農民無心種田，天下麵臨著大饑荒。米賣到每石五千錢，出現人吃人的情況，路上的餓殍令人觸目驚心。高祖命令漢地的百姓可以買賣兒女，遭災的百姓可以到蜀郡、漢中郡糧食較為富裕的地方就食。天下安定以後，經過戰亂的百姓，家無餘財；天子上朝乘坐的禦駕，拉車的四匹輿馬顏色不同；京師中居住的將相，上朝隻能乘坐牛車。高皇帝簡化法律禁令，減少百姓賦稅，農民收獲的糧食隻需要繳納十五分之一的租賦，官吏的俸祿也相應地減少，皇帝盡量減省宮中的花費開支，讓百姓休養生息。山川、湖泊、集市貿易租稅的收入，作為天子到諸侯的開銷。有封土的諸侯，有湯沐邑的公主，以分封土地上的收益，作為花費開支，不再劃歸到朝廷的國庫中來。崤山以東轉運至長安的糧食，供給京師官員的需求，每年隻需要幾十萬石粟米。孝惠帝朝、高後執政時期，經濟情況略有好轉。文帝繼位，率先垂範，倡導節儉，想的還是讓百姓休養生息。當時百姓剛剛脫離戰亂，很多人拋棄農業，從事獲利較快的商業，賈誼為此而向文帝上書，賈誼說：
管仲說：“倉廩實而知禮節。”百姓家中沒有存糧，能把國家治理好的，從古至今，還沒有聽說過。古人常說：“一人不耕種，即會有饑餓的危險；一女不紡績，即會有受寒的可能。”生產有時令，而消費無止境，物資儲備必然會被消耗殆盡。古人治理天下，考慮得極為周到，生產出來的物資，同時要留有足夠的儲備。現在很多人家拋棄農業，去從事牟利的商業，吃飯的人遠多於生產的人，這是國家治理的一大禍患；奢侈淫靡的風氣，天天在滋長蔓延，這是國家治理的一大禍害。禍害肆虐，難於製止，國家就會陷入危險之中，難以拯救。生產的人太少，消費的人太多，天下的財富怎麼可能不枯竭！漢朝立國至今已經有四十幾年，國家和私人間的財富積累仍然是少得可憐。時令到來，卻久旱不雨，民眾擔心，來年又是饑荒年；一年收成不好，朝廷又要賣爵，籌集錢款，民眾又要賣掉子女，度過荒年。這些傳聞已經在流傳，那裏有國家已經危險成這樣，皇上還不著急！
農業生產有豐歉，自古以來如此，上古時的聖賢大禹、商湯也經曆過水災、旱災。如果今天國家不幸遭遇到大旱災，赤地千裏，國家拿什麼去賑濟平民百姓？假若邊境突然出現緊急情況，需要調動幾十萬軍隊，國家能否即刻供給所需的軍餉？天災、戰禍同時發生，國家的物資儲備匱乏，不法之徒就會聚眾搶劫，貧弱百姓將被迫易子而食。國家政令到那時未必能控製得住局麵，遠方的諸侯國一旦起來造反，與朝廷對抗，出現了這些情況，再想去安定國家，還來得及嗎？
國家的糧食儲備，是國家穩定的命脈。農業糧食豐收，國家財政有餘，還有什麼事情辦不成？攻必取，守必固，戰必勝。招撫敵寇，讓遠方的敵人前來歸附，還需要發愁嗎？當今首先需要做的，是勸說農民回到土地上去，要加強國家對糧食的控製，讓天下的民眾糧食富足，讓那些從事商業的遊民，回到農業生產上去，增加國家的糧食儲備，隻有這樣做，才能使得天下人民安居樂業。本來可以使得國家儲備富足，人民享受安樂，今天竟然落到如此岌岌可危的地步，臣實在是為陛下感到惋惜！
文帝也深感賈誼講得有道理，於是親自耕種籍田，率先垂範，以勸導天下百姓務農稼穡。後來晁錯又向文帝諫言：
賢明的君主在上，百姓不應該挨凍受餓，這並不是君主能夠為百姓提供糧食，以供百姓消費；或者織出布匹，讓百姓著裝取暖；是因為君主可以為百姓開辟創造財富的機會。在上古時，堯帝、禹帝遇到過九年的大水災，商湯遇到過七年的大旱災。在當時，百姓並沒有因為凍餓而死，人民並沒有遭到國家拋棄，這是因為事先有著足夠的糧食儲備。現在海內統一，土地、人民不比上古時商湯、大禹的時代少，也沒有遇到過那麼長時間的水旱災害，國家卻不能及時地安排糧食儲備，這是為什麼？土地仍然有潛力，民眾也有種田的積極性，可以種植的土地，還有很多沒有開墾；山林、河川、湖泊的產出，還有很多沒有得到充分利用；從事商業、無業的遊民，還有很多沒有返回農業生產上去。百姓貧困，奸邪就會產生。貧困來自於財富不足，財富不足是由於從事生產的人太少，從事生產的人少，是因為居住在鄉間，依靠土地生活的人太少。原來的農民離開了土地，拋棄了家鄉，民眾如同鳥獸一樣。即使築有高高的城牆，深深的壕溝，嚴厲的法律和刑罰，也難以禁止他們遷徙流動。
人們冷了就要穿衣，不會等到又輕又暖才穿；人們餓了就要吃飯，不會等到有了美味佳肴才吃；饑寒加在人們身上，人們就會不顧廉恥。人們都懂得這個道理，一天少吃一頓飯，就會感覺到饑餓；終年不添置衣服，在冷風中就會挨凍受寒。肚子裏餓了沒有東西吃，身上冷了沒有衣服穿，就是慈母也難以保護好孩子，君主還怎麼留得住百姓！聖明的君主懂得這些道理，所以要鼓勵百姓重視農業生產，栽桑養蠶，減少賦稅，增加儲備，充實糧倉，為水旱災害的發生做好準備，隻有這樣，君主才能夠得到百姓的擁護。
民眾，在於君主如何治理他們，人們都有追逐利益的願望，就像水的流動一樣，由高處向低處流動，流向四麵八方，不會加以選擇。金玉珠寶，饑不可食，寒不可衣，然而這些東西珍貴，因為這是君主喜歡的東西。這些東西重量輕，體積小，容易攜帶收藏。帶在身上，周遊四方，有了這些，即可以沒有饑寒的煩惱。這些東西還可以讓臣下背叛君主，讓百姓拋棄故鄉，讓盜賊以身試法，讓逃犯攜帶在身上，作為流竄時的資財。糧食布帛生長在田間，要經過長時間地管護生長，花費的人力物力很多，還不能通過一天的勞動就能夠收獲到手；數石的重量，一般的人還難以搬動，奸邪也難以從中獲利。然而，一天不吃飯就會挨餓，少穿一件衣服就會受寒。聖明的君主重視的應該是糧食生產，而不是金玉珠寶。
現在一個五口之家的農民，至少有兩個人要為官府服徭役。能夠耕種的農田不過一百畝，一百畝的收成不過是一百石的糧食。春天耕種，夏天耘草，秋天收獲，冬天貯藏，還要伐薪燒炭，為官府修建房屋，為國家出差服徭役。春天不避風塵，夏天冒著酷暑，秋天淋著細雨，冬天迎著寒風，一年四季得不到休息。農民還需要有私人間的送往迎來，吊唁問喪，慰問病人，養育孩子。所有這一切的花費，都包括在農業生產的收獲中。一年到頭如此辛苦，一旦遭遇了水旱災害，加上官府的橫征暴斂，收繳賦稅不顧農時，早上催繳，晚上就要備齊，有產業的人家隻好半價賤賣，沒有產業的隻好借貸兩倍的高利債，迫使農民賣掉田宅、賣掉孩子來償還債務。那些富商大賈卻可以囤積居奇，獲取成倍的利潤；小商販守著攤子擺賣，掌握著一些短缺物資，在都市裏遊走，一旦官府有急需時，也能夠賺得成倍的利潤。這些商賈小販，男的不用耕種收獲，女的不用養蠶織帛，穿的卻是錦衣羅衫，吃的是大魚大肉；他們不必遭受農民的辛苦，卻能夠獲得農業生產帶來的利益。有些還會因為經商而致富，與王侯相互勾結，其勢利甚至壓倒官吏，用錢財可以擺平一切；這些商人可以出行千裏，在官道上絡繹不絕，乘坐好車，騎著高頭大馬，身上穿著綾羅綢緞，衣擺拖曳在地上。這些商人為什麼可以侵奪農民的利益，而農民卻不得不流離失所。
現在朝廷製定的法律，輕賤商人，但商人仍然富有；重視農民，可農民仍然貧困。民間所看重的，正是陛下所要輕賤的；官吏鄙視的，正是朝廷法律所要尊重的。上下相反，好惡相背，要想使得國家富強，法律得到尊重，是難以成功的。現在需要做的，是務必讓民眾回到農業生產上去。讓民眾願意回到農業生產上去，就要重視糧食生產；要製定重視糧食的政策，讓民眾感受到，糧食生產可以成為賞罰的手段。把天下的糧食交到官府的倉廩中，按照繳納糧食的多少，可以拜爵，可以贖罪。這樣做，富人可以得到爵位，農民可以獲得利益，政府同時掌握了糧食。通過上交糧食得到爵位的人，都是家中藏有餘糧的人；把他們多餘的糧食收繳上來，以供政府調劑，那麼貧困的百姓，繳納的賦稅就可以得到相應的減免，這就是所謂損有餘，以補不足。政策一旦實施，百姓從中即可以獲取利益，這是順應民心的好事。它有三大好處：第一，政府的糧食儲備得以充實；第二，農民的賦稅可以減少；第三，農民的生產積極性可以得到鼓勵。朝廷詔令百姓家中提供一匹裝備齊全的戰馬，可以免除三個人的賦稅或者兵役。戰馬，是國家重要的戰備物資，所以要施行免除賦稅、兵役的政策，鼓勵百姓參與。在上古時，神農氏強調：“有高達十仞的石頭城，寬達百步的護城河，一百萬穿著盔甲的戰士，沒有糧食，也難以守得住。”這樣看來，糧食，同樣是君主治理國家的重要物資，是國家安定的法寶。朝廷詔令百姓繳納糧食，可以封賞百姓五大夫以上的爵位，可以免除一個人的徭役，這樣做和提供一匹戰馬受到的優待還有差距。爵位，是皇帝掌控的，一開口，即可以拿出很多的爵位來進行賞賜；糧食，是農民種植的，在田地裏生長，生生不息；願意享有很高的爵位，免除罪責，是人們所向往的。讓全國的百姓繳納糧食，支援邊郡，可以得到封爵贖罪，不用三年，塞下糧食的儲備就會多起來。
文帝采納了晁錯的建議，詔令民眾向邊郡輸送糧食，輸送六百石糧食的授予上造爵，後來改為輸送四千石糧食的授予五大夫爵，輸送一萬二千石糧食的授予大庶長爵，按照輸送糧食的數量確定爵位的高低。晁錯再次上奏：“陛下鼓勵民眾向邊郡輸送糧食，而後賞賜爵位，這是很好的惠民政策。臣擔心邊郡的軍糧，還不足以分散私人手中的存糧。邊郡糧食足夠食用五年之後，可以將糧食交往郡縣的國庫中儲存；國庫中的糧食足夠滿足一年的消費後，可以及時地實施減免租稅政策，免除農民的田賦。這樣，皇帝的恩澤將會使得普天下民眾均享受到利益，民眾則會更加重視農業生產。戰爭一旦發生，或者是遭遇到水旱災害，民眾的生活就不會因為缺乏糧食而陷入困窘，這樣國家就達到了安定社會的目的；如果遇上風調雨順，糧食豐收，民眾的生活還會變得富裕起來。”文帝再次接受晁錯的諫言，文帝前元十二年（公元前168年），文帝下詔全國百姓的農田，可以減少一倍的田賦。第二年，免除全國的田賦。