宣帝繼位以前，在民間生活了很久，繼位以後，廷史路溫舒上疏，在談到秦政的十個弊端時，指出其中一個仍然存在的，即是負責判案的獄中官吏（詳情記載在《路溫舒傳》中）。宣帝深有同感，於是下詔，說：“一向以來，官吏負責判案，隨意解釋法律的弊病很嚴重，這是朕德能不夠的地方。對案件判決不公，將會使有罪的人繼續產生邪念，無辜的人不幸遭受冤屈，家庭蒙羞，親人怨憤，朕甚為同情。現在安排朝廷官員，協助郡、諸侯國的官吏審理案件，新設置的官員職務輕、俸祿薄，官職的名稱就叫做”廷平“俸祿為六百石，定員四人。他們的職責，就是負責平反冤案，不要辜負朕的期望。”宣帝選擇於定國擔任廷尉，任命以明察寬恕著稱的黃霸等人擔任‘廷平’，每年的秋季將各郡、諸侯國的疑難案件上報到朝廷重審。當時宣帝在宣室殿靜心處理政務，將各種疑難案件彙總，親自過問。從此以後，冤案的數字大為減少。在當時，涿郡太守鄭昌上疏，鄭昌說：“聖王設置諫臣，不是用來擺設，頌揚聖德的，是為了防止錯誤；製定法律，明確處罰標準，不是為了治罪而治罪，是為了防止國家出現禍亂。隻要明主重視這些事情，即使沒有設置‘廷平’官員，監獄判案也會公正；為了後世能夠保證辦案公平，不如刪減裁定現行的法律條文。法律一旦確定，百姓知道如何遵守法律，貪瀆的官員就不敢再繼續枉法弄權。現在不是從根本上解決問題，僅僅是設置‘廷平’，這是在棄本求末，等到人亡政息，負責的官員也會懈怠。到了那時，‘廷平’也同樣會枉法弄權，反而會成為禍亂的元凶。”宣帝沒有來得及處理此事。
元帝剛繼位，即頒發詔書，說：“製定法令，是為了抑暴扶弱，讓民眾知道法律不能觸犯，知道哪些能做，哪些需要規避。現在已經存在的法律條文，繁多而不易掌握，就是法律專家也不能通曉，更何況是平民百姓，無意犯法而不能自省，這難道是製定法律的初衷嗎？重新議定法律條文，把那些應該取消或者刪減的逐條上奏，一定要做到讓百姓方便認知。”
到了成帝河平年間（公元前28-前25年），成帝再次下詔，說：“尚書·甫刑》中講：‘五種刑罰有三千律條，判處死刑的有二百個罪行’，現在判處死刑的罪案有一千多條，法律條文過繁過濫，達一百萬言，附加參照的案例更是繁多，具體判案的官員也難以適從，要讓平民百姓通曉法律，豈不是難上加難！以這樣的法律條文，對待平民百姓，讓無辜者陷入法網，豈不悲哀！詔令中二千石、二千石官員、博士和熟悉法律條文的官吏，討論可以減少的死刑以及可以取消的法律，讓法律條文變得明晰易懂，逐條上奏。《尚書》中不是說‘判刑一定要慎重！’要悉心審核，參照上古時的法律精神，朕要認真地審閱。”“有些官員不具備周代仲山父那樣的明察細訪，不能及時地宣揚朝廷的聖德，不能建立明確的製度，製定可供執行的法律，卻隻會尋章摘句，在細微處著眼，以敷衍塞責了事。才造成詔命得不到執行，延宕至今。有些官員議論，說什麼法律條文難以更改。這是庸人不達時務，固步自封，不能與時俱進，賢聖的君王最忌諱這些。”於是又列舉漢朝建國以來，製定的法律既符合古製，又便於操作的具體實例。
漢朝建國初期，雖然製定了約法三章，法網疏闊，大的罪犯常會逃避，但是在判決死刑罪犯時，還是有誅殺三族的法令。這項法令規定：“應當誅殺三族的罪犯，首先施以黥刑、劓刑，斬去左右腳，用竹板打死，再斬去頭顱，懸首示眾，而後在鬧市將身體斬成肉醬。犯誹謗詈罵、詛咒皇帝罪的，要先割去舌頭。”這是用五種刑罰處死罪犯。在當年，彭越、韓信等罪犯就是這樣處死的。在呂後執政元年，撤銷三族罪，撤銷誹謗妖言令。孝文帝二年（公元前178年），又製詔書予丞相、太尉、禦史大夫，文帝說：“製定法律是為了治理國家，走上正確的道路，製止暴虐，保護百姓。現在犯法的人受到處罰，父母妻子無辜，還有同父異母的兄弟姐妹，也會受到株連。朕認為這種做法不合適。討論解決的方法。”左右丞相周勃、陳平討論後，上奏說：“父母妻子，同父異母的兄弟姐妹受到株連，是為了讓天下人為此而感到恐懼，不敢再輕易觸犯法律。將罪犯家屬沒入官府為奴、婢，這種做法由來已久。臣等討論，愚以為仍應該按照原來的法律執行。”文帝回複說：“朕聽說，法律公正，百姓自然會誠實守法，判案公道，百姓自然會心悅誠服。治國理政，應該引導百姓向善，朝廷的官吏不能夠引導百姓向善，還要用嚴刑峻法來懲治他們，這是用法律殘害人民，助暴為虐。朕沒有看出它有什麼好處，再討論。”陳平、周勃再次上奏，說：“陛下願意施恩惠於天下百姓，讓有罪的人免於刑拘，無罪的家屬不受株連，恩德深厚，臣等難以做到。臣等即刻奉詔，撤銷刑拘法令和連坐法。”再以後，新垣平犯下謀逆罪，又實施了滅三族的刑罰。由此看來，風俗容易改變，但是人性相近，習慣相遠，真的是如此。以孝文帝的仁慈，陳平、周勃的智慧，還有用刑須慎重的強調，仍然不能免除酷刑、虐殺，更何況是庸夫俗子、迎合世俗、隨波逐流的人？
《周禮》中記載，有五聽、八議、三刺、三宥、三赦之法。五聽即五種斷案的方法：一曰辭聽，觀其訟辭，是否理直；二曰色聽，察言觀色，是否正常；三曰氣聽，觀察氣息，是否平和；四曰耳聽，觀察聆聽，是否準確；五曰目聽，觀察眼神，是否安然。八議：一曰議親，君主的親屬犯罪，可以商議而減免處罰；二曰議故，君主的故舊犯罪，可以商議而減免處罰；三曰議賢，有賢德的人犯罪，可以商議而減免處罰；四曰議能，有本領、技藝的人犯罪，可以商議而減免處罰；五曰議功，有功勞的人犯罪，可以商議而減免處罰；六曰議貴，有高爵位的人犯罪，可以商議而減免處罰；七曰議勤，對國家有貢獻的人犯罪，可以商議而減免處罰；八曰議賓，君主的賓客犯罪，可以商議而減免處罰。還有三刺（詢問）：一曰征詢群臣；二曰征詢群吏；三曰征詢百姓。三宥（寬恕）：一曰不知法而犯罪；二曰無意中犯罪；三曰忘記法令條文而犯罪。三赦：一曰年幼，七歲以下的孩子犯罪；二曰老耄，八十歲以上的老人犯罪；三曰愚蠢，癡呆的傻子犯罪。凡是有罪而被囚禁的犯人：“重罪犯人，戴上梏（gù）、拲（gǒng）、桎三種刑具；中罪犯人，戴上梏、桎兩種刑具，輕罪犯人隻戴梏刑具；是君主宗親的犯人隻戴拲刑具；有爵位的犯人隻戴桎刑具，等待審判。”高祖七年（公元前200年），高祖製詔書予禦史中丞，說：“判案有懷疑的地方，官吏不能夠決斷，致使有罪之人長時間不能結案，無罪之人長久關押不能釋放。從今以後，縣、道官員判決疑案，不能決斷的，上交上級二千石官員，二千石官員決斷後，批複下級官吏辦理。如果還不能決斷，一律移交廷尉署，由廷尉決斷，然後再批複給二千石官員。廷尉不能決斷的，將案件上奏皇帝，附帶送上可參照的法律條文。”皇上有這樣的恩德，下層官吏卻不能夠及時傳達。因此到了孝景帝中元五年（公元前145年），景帝又重新下詔，說：“各地的疑案，雖然按照法律條文，已經確定為有罪，但犯人仍然不服的，可以重審。”但此後，判案的官吏刻意規避皇帝的詔命，逞其所能，仍然隨意判案。到了景帝後元元年（公元前143年），景帝再次下詔，說：“監獄判案，是國家的大事。人有智愚，官有高低。疑案不能決斷，自然可以重審。有疑案需要重審，報重審後，發覺原審結果不當者，送審官員不以失職罪論處。”從此後，審獄判案官員才開始認真地對待。這樣做，較為符合五聽三宥的本意。景帝後元三年（公元前141年），景帝再次下詔，說：“年邁的老人，應該受到人們的尊重；鰥寡孤獨者，應該受到人們的同情。製定法令：年齡八十歲以上、八歲以下的兒童，懷孕、哺乳的婦女，盲人樂師、侏儒等人，作為犯人需要收押，可以不戴刑具。”到了孝宣帝元康四年（公元前62年），宣帝又下詔，說：“朕考慮年老體衰的耄耋老人，發齒墜落，血氣衰微，不可能再有暴逆的行為。由於觸犯法律，收押在監獄，使其不能在家中終其天年，朕甚為同情。從今以後，凡是年齡在八十歲以上，不是由於誣告，殺害人命，其他的犯罪一律不再追究。”到了成帝鴻嘉元年（公元前20年），成帝又頒布詔令：“年齡不到七歲，鬥毆殺人或者致人死命的，需要殺頭償命的，要上報廷尉署審理，可以減免死罪。”這些措施均符合三赦，以及照顧到年幼耄耋老人的仁政。這些法令的製定，符合上古時教化民眾的德政。
孔子說：“如果以仁政治理天下，需要經曆三十年，才能收到仁治的效果；以善政治理國家，需要經曆一百年，才能讓人們忘記殘暴，不實施殺戮。”聖王繼承衰亡的國家，撥亂反正，須對百姓實施道德教化；讓百姓脫離殺戮的戾氣，要經過三十年，仁的效果才能夠顯現出來；至於善政，沒有達到仁政的境界，則需要經曆一百年，才能讓百姓脫離殘暴、殺戮的戾氣。這些是治國理政必須經曆的一個過程。現在漢朝正處於盛世，已經過去了二百多年，考察從昭帝、宣帝、元帝、成帝、哀帝到平帝，六代帝王，斷獄判處死刑的犯人，每年有千分之一，犯耐罪以上，需要斬右腳的犯人，還要三倍多一點。古人常說：“滿堂人飲酒，有一人向隅哀泣，則滿座人為之不歡。”帝王對於天下，就好比是一堂之主，假若有一人遭遇不公平，內心就會淒愴難過。現在郡國中受刑而死的人，每年有上萬，天下的監獄有二千多座，這其中受冤而死的人，該會有多少。監獄仍然是人滿為患，這就是社會為什麼不能達到和諧的原因。
監獄中關押著如此多的犯人，這是禮儀教化還沒有發揮作用，法律條文還不夠明晰，百姓貧窮困苦，地方上的豪傑牟取私利，醜惡的行為得不到製止，刑訴案件不能夠公平地對待，而最終導致了這樣的結果。《尚書》中講：“伯夷製定禮法，引導百姓懂禮，其次才使用刑罰。”意思是說：用禮儀教化來代替濫施刑罰，就如同是築堤，是為了防止河水泛濫。現在堤防已經破敗，禮製還沒有完備；死刑過濫，生刑又容易觸犯；百姓饑寒交困，貧苦不堪；地方上的豪傑仍然是貪得無厭，欲壑難填，怙惡不悛，已經習以為常，這就是罪案為什麼會越處罰越多的原因。孔子說：“古代執行法律的人，以減少犯罪為務，這是治國理政的根本；現在執法的人，不放過一個有罪的人，這是治國理政的末端。”孔子又說：“今天斷獄審案的人，隻想著怎麼去殺掉這個犯人；古代斷獄審案的人，隻希望怎麼留給犯人一條生路。”與其殺掉一個錯判無辜的人，寧可放掉一個有疑問的罪人。現在的執法者，上下官員相互攀比，以苛刻為務，以重判為明，對於輕判，則被認為是無能。民間有一句俗語：“賣棺材的人盼著連年瘟疫。”這並不是商人憎恨人們，想要人死得更多一點兒，實在是受到利益的驅動，才使得他們有這樣狠毒的想法。而今官吏執法判案，讓無辜的人遭受牢獄之災，也持有同樣的想法。正因為有這五種弊病，才使得監獄中的犯人越來越多。
後漢建武、永平（公元25-75年）以來，民眾剛剛擺脫戰亂的痛苦，百姓都有過上安居樂業生活的想法，與當年高祖、惠帝朝一樣。而治國理政，重點要放在抑製豪強，扶助貧弱上麵，朝廷中沒有跋扈的大臣，縣邑中沒有不法的豪紳。按照人口統計，判決的罪案應該少於成帝、哀帝年間的十分之八，這才是政治清明。然而還不能與上古時的仁政相比較，因為還有很多的弊端沒有消除，刑罰的根本目的還沒有達到。
說得真好！看荀況對於刑罰的論述，荀況是這樣說的：“有些人認為，在上古時，治國的君王無須采用肉刑，隻有象征性的刑罰，比如說黥刑，或者是讓罪人穿上草鞋，和不縫邊的赭衣，其實這是不可能的。假若古時候以這樣的方式治國，人們就不會觸犯法律犯罪，那麼不但沒有肉刑，就連象征性的刑罰也沒有存在的必要。認為人們犯罪，隻要以輕刑處罰，就可以看到效果，殺人者不用償命，傷人者不需要受到嚴懲。再大的罪，也是重刑輕判，那麼民眾將會無所畏懼，這樣做豈不是要天下大亂。製定刑罰的目的，就是要懲治罪惡，以儆效尤。殺人者不死，傷人者不刑，是鼓勵殘暴，放縱惡行。因此象征性的刑罰，不是產生於天下大治的古代，隻能是產生於後代的亂世。凡是封賞爵位，設定官職，賞賜、刑罰、慶賀，均要按照不同情況，因時製宜。一旦處理不當，就會成為產生動亂的禍源。德不稱位，能不稱官，賞不當功，刑不當罪，這些都能造成不詳的後果。討伐叛逆，除暴安良，以體現治國的威嚴。殺人者死，傷人者刑，這是在任何時代、任何統治者都會采取的懲治措施，沒有人知道它的由來。在大治時，隻會采用重刑；在亂世時，才會采用輕刑。在大治時觸犯刑律，要加重處罰；在亂世時觸犯刑律，才會僥幸得以輕判。《尚書》中講：‘刑罰因時而異，或輕或重。’就是這個道理。”所謂“象刑惟明”，是指按照天地四季運行的道理，而製定輕重緩急的刑罰，怎麼可能僅穿上草鞋、不縫邊的赭衣，就能夠達到懲惡揚善的目的？
荀況對待刑罰持有自己的觀點，又結合了對世俗的分析。荀況解釋道：禹在堯舜之後，自認為德能不夠，製定了肉刑；商湯、周武繼而順應時代的需要，采取進一步的措施，是因為他們認為自己所處的時代，民俗已經遠遠不如堯舜世代時那麼淳樸；漢朝建國之後，繼承的是周代的衰世和暴秦的惡政，流弊極深，比起三代的民風，百姓更加難以治理。如果僅采用堯舜世代的輕刑，就好像是在用普通的韁繩，而妄圖套住桀驁不馴的野馬，難以達到匡正時弊的目的。廢除肉刑，本意是為了保全性命，現在則是，在髡鉗罪的上麵，就是死罪。以死罪來治理百姓，失去了施惠予民的本意。因此每年判處死刑的數字達到萬人以上，這反而是在用重刑虐民。至於普通的盜賊，那些因為激憤傷人，男女通奸，官吏貪贓等一類的犯罪，僅以髡鉗懲罰，又顯得不夠。每年這類受到懲罰的罪犯，達到十萬人以上，犯罪的百姓不懼怕法律，也就不會因為受刑而感到恥辱，這是因為懲罰過輕而導致的結果。判斷能吏的標準，看其是否能夠殺人樹威。能殺的就是勝任；用法律標準輕判的，就是不懂得治理。這種毀棄法製名聲的例子，難以勝數。結果造成法網雖密，而犯罪難禁；刑罰雖多，而百姓不懼。三十年時間，倏忽而過，仁政的目的並沒有達到；一百年過去了兩個，逞凶賭狠的戾氣仍然未能消除。這隻能解釋為缺乏禮樂的熏陶，刑罰使用的不當。應該認真地加以思考，刑罰的目的究竟是為了什麼？刪改、修訂已有的法律條令，確定二百章適應死刑的判決。其餘各種罪行的等次，在古代應該釋放的，而在今天就是犯下了死罪，其實也可以讓罪犯交上一定贖金，再加上肉刑。至於傷人和偷盜，官吏貪贓枉法，男女通奸淫亂，可以按照古代的刑罰來懲治，製定三千章判決的法令。還有那些以苛刻為務，巧飾文辭，過於繁瑣的法律，一律廢除。隻有這樣做，才能夠讓人們畏懼刑罰，規避禁令，官吏也不能再以是否能夠殺人，作為判斷是否稱職的標準。執行法律要統一，判刑輕重要適當，百姓的性命才能夠得以保全。刑罰適中，天人和諧，參考古人的智慧，引導百姓向善，努力塑造和諧的風氣。在周代成、康年間，不用刑罰的盛世，未必能夠再現，孝文帝減輕刑罰，監獄空置的結果，隻要通過努力，還是能夠達到的。《詩經》中講：“順應民心，天予以厚賞。”《尚書》中也說：“立功立事，可以國運長久。”意思都是為政治民，要考慮到民眾的利益，才能夠功成事立，得到上天的厚報，使得國祚長久，這即是所謂的：“天子得福，百姓得利。”。