第二節 公共政策分析的步驟(2 / 3)

一般來說,一個好的公共政策分析不僅強調定量的分析方法,而且也強調定性的分析方法,集定量與定性分析於一體,從各種不同的角度探討問題,並且運用合適的方法來檢驗各種政策備選方案的可行性。此外,在尋找最佳政策備選方案的時候,先幹什麼,後幹什麼,一直是專家學者努力探討的問題。西方著名學者斯托基(Stokey)和澤柯豪塞(Zeckhauser)在他們對公共政策分析定量方法的強調中,首先提出公共政策分析的五個步驟過程:

第一,確定基本的政策問題及要追求的政策目標。如何從有關的社會管理目標、公共政策及其相互關係的信息中確定基本的政策問題,並得出應該采取哪一項政策的結論,從而界定所要追求的政策目標,是公共政策分析過程中的第一個步驟。一般來說,政策問題的構建,是公共政策過程的邏輯起點,而公共政策的基本特征,就是解決或改善社會問題。政策問題的構建通常是極為複雜的,人們對於它所做出的判斷是否準確,不僅取決於所擁有的社會經驗與科學知識,而且還取決於社會倫理道德等方麵的價值觀念。因為不同的人們會從不同的政策需求與社會價值角度出發,提出不同的政策主張,從而確定基本的政策問題及要追求的政策目標。

政策問題一般都是從大量的社會問題中篩選出來的,如何篩選,誰參與篩選,其結果會大相徑庭的。因此,某一項公共政策能否順利地得到提出,在一定的程度上完全取決於人們是否對政策問題取得共識。為了合理地確定基本的政策問題,社會的各個方麵要廣泛地收集政策信息與反饋,直到每個人都必須清楚地認識到應該做什麼,此時公共政策的目標才算真正建立,新的選擇方案才能夠被設計出來。因而從某種意義上講,確定政策目標,是公共政策分析的重要前提。如果沒有政策目標,政策備選行動方案是無法確定的。但是如果政策目標不明確,也同樣會使政策備選行動方案出現巨大的偏差。所以,要想有效地說明和限定政策問題,及時地發現對政策目標起主要作用的關鍵性因素,從而確定基本的政策問題和政策目標,並及時地解決一係列公共問題,決策者和政策分析者不能夠過度依賴過去的經驗,不能夠倉促地鎖定對政策問題的界定,而必須要收集到足夠的政策信息與反饋,並且還要進行自由的口頭和書麵討論,以支持政策分析並向顧客傳達政策備選行動方案。因為隻有當決策者和政策分析者收集到足夠的政策信息與反饋、進行了充分的自由討論之後,才能夠清楚地認識到自己應該做什麼,公共政策的目標才能夠真正的建立,新的選擇方案才能夠被有效地設計出來。

從某種意義上講,公共政策分析完全離不開政策信息,實際上是一個對政策信息進行搜集、加工、傳遞、使用和反饋的過程。因為政策信息的不對稱不僅是決策失誤的重要原因之一,而且由於政策信息是反映國家進行各種政策性活動的意誌、主張和傾向的強烈信號,所以一個好的公共政策分析,除了一定要強調邏輯的、有效的、可重複性方法的重要性之外,還一定要為決策者提供可靠真實的政策信息,從而加強各種政策信息渠道的溝通,以便於決策者采用經濟上可行的、技術上可能的和政治上、倫理上可接受的公共政策,從而有效地界定公共問題,解決公共問題。

第二,設計可能的政策備選行動方案。如何在社會的管理目標和公共政策之間建立一種合理的關係,從而判斷政策問題,確立哪些公共政策可供采納,哪些社會的管理目標宜於加以考慮,是公共政策分析過程中的第二個步驟。為實現某一政策目標,可采用多種手段或措施,它們統稱為政策備選行動方案。這些可供選擇的政策備選行動方案,既是公共政策分析的基礎,也高度集中了社會管理者的意誌。從某種意義上講,識別、設計和審查各種可能的政策備選行動方案,是一項具有創造性和挑戰性的工作,沒有選擇便沒有政策分析,因為一項公共政策質量的好與壞、優與劣都是在相互的對比中發現的。然而在實踐中,許多政策分析工作由於不具有合理性與科學性,所以往往在這一步驟中出軌,從而極大地影響選擇正確的公共政策。

公共政策分析的這一步驟,不但包括目標和顧客群體的確定,還包括成本、效果和其他衡量標準在內的對政策備選行動方案的評估,以及提出完成政策分析的時間表。因此,在設計可能的政策備選行動方案的時候,必須要做到全麵而廣泛,因為任何公共問題的解決,都需要考慮多個政策備選行動方案,而無選擇的政策備選行動方案,人們很難對其質量的優劣進行比較,並且還需要在這一過程中將創新性和探索性有機地結合起來。特別是在公共政策分析的過程中,沒有什麼固定設計的政策備選行動方案,因為政策備選行動方案的設計過程,就是一個不斷創新的過程,它可能被理論所激勵,被實踐所塑造,所以這一過程也是公共政策分析最能夠大顯身手之處。

此外,政策分析者也可以通過重新考慮怎樣實施那些潛在的政策備選行動方案的方式,來對它們進行某些必要的修正或改進。主要是通過對地點的選擇、影響點和風險的化解等要素的變更,從而使得那些潛在的政策備選行動方案得以彰顯。一般來說,政策備選行動方案主要有四個基本的來源:現有的政策提案;通用的解決方案;調整過的通用解決方案;非現成的解決方案。而這些備選方案可以通過四種途徑獲得:保留現有的製度;調整現有的製度;使用已預先進行的方案設計;進行全新的製度係統設計。在現實的生活當中,大多數政策分析的題目基本上都是由高層官員、政客和機構官員來確認的,因而他們必須要清楚地知道他們所作決策的成本和收益,既把事情辦好,又盡量少花錢,以便能夠設計出可行的備選行動方針。因此,這一步驟在缺乏信息而不能夠完成另一步驟時,需要該步驟的不斷反複,因為在步驟之間來回移動能夠導致對政策問題更精確的陳述,以及對其他政策備選行動方案更精確的認定。

第三,預測每一個政策備選行動方案的結果。確認每一個政策備選行動方案,預測每一個政策備選行動方案的結果,計算每一個政策備選行動方案的成本與收益,是公共政策分析過程中的第三個步驟。為了保證政策備選行動方案的擬訂、設計和選擇的合理性,人們必須要高度重視政策備選行動方案的科學預測。科學地預測每一個政策備選行動方案的結果,預示未來的環境或操作條件,定期檢查它的進展情況,屬於政策分析的重要部分。這一步驟主要是通過量化政策備選行動方案,思索政策備選行動方案可能的結果,提供充分的人力和財政資源,從而為下一步進行決策奠定基礎。然而從某種意義上講,對於政策備選行動方案結果的預測,完全取決於人們經驗的多少,理性的程度,對資料與信息擁有的狀態,以及預測技術應用的廣泛性。因此,公共政策分析的過程,事實上都是圍繞著各種政策備選行動方案的選擇而展開的,尤其是對那些影響到社會未來發展的關鍵性政策備選行動方案,更是公共政策分析關注的對象,因為那些關鍵性政策備選行動方案的選擇,有時候涉及國家社稷命運的“曆史十字路口”。

一般來說,理性的人們,在預測政策備選行動方案結果的過程中,為了實現共同的社會目標,而會支持不同的選擇方式。因而政策分析人員,應當對政策備選行動方案進行一定程度的分解與細化,以便可以對某些政策備選行動方案要點實施所產生的作用,以及某些其他要點未能付諸實施所產生的影響予以描述。例如,可以將議案進行分解,以便獲得有效的信息,對假如在排除了最高昂成本與最低廉成本的條件下執行方案要點、或者假如將方案中遭到強烈反對的部分暫時擱置起來將會發生的情況進行描述。這樣政策備選行動方案就會變得更加富有彈性,而且會減少那些絕對化的建議成分。因而在公共政策分析的過程中,無選擇的政策備選行動方案不行,有了可供選擇的政策備選行動方案而不會選擇也不行。一般來說,這一步驟所得到的分析時間越少,這一步驟丟失或跳過的可能性就越大,尤其當考慮政策備選行動方案的變動和組合的時候更是如此。因此,確認問題和議題,審查政治各派中的目標、評估標準、備選方案和社會公眾支持者的狀況,使用相關的調查與分析資料,預測每一個政策備選行動方案的結果,是這一步驟的重要內容。