要想全麵地、科學地了解公共政策的本質特征及其內涵，為了使專家學者們對公共政策的內涵達成共識，作者認為應該從公共政策存在的根由和邏輯起點中去尋找答案，也就是必須要了解公共政策的基本特性——公共性，因為公共性是公共政策所固有的基本屬性。一般來說，公共政策的基本特性——公共性的含義可以概括為四個基本要素：公共權力、公共問題、公共目標、公共利益。公共政策的這一基本屬性決定了公共政策必須維護公共價值，保護與協調大多數人的根本利益，尤其是大多數人的長遠利益，從而防止少數人的個別利益對大多數人利益的侵占。特別是公共利益的管理、分配或再分配是一個非常複雜的動態過程，而提高公共利益的管理與分配質量的基礎，就是政府在公共政策實踐中怎樣選擇利益和綜合利益，利益分配的關鍵則是政府在公共政策實踐中怎樣公平地落實利益。因此，在社會公共利益的管理與分配過程當中，由利益選擇到利益綜合，由利益分配到利益落實，就是一個完整的公共政策的邏輯過程，並且這一完整的公共政策邏輯過程，是完全建立在法律和社會權威的基礎之上的，從而導致公共政策的每一領域都實踐著部分化的公平和集團的公平，所以在公共政策中代際公平的例子比比皆是。可見，公共政策概念中的“公共性”對於界定公共政策的內涵具有極為重要的作用。
根據以上的公共政策的機理，同時參閱中外學者對公共政策的各種界定，作者得出了一個把公共政策基本含義的不同設想糅合在一起的內涵，認為公共政策作為政府對公共利益與社會價值的再分配，是實施公共管理的主要途徑以及維護公共利益的重要手段，是政府或公共權威以及非政府組織和社會公眾在對公共事務共同管理的特定環境當中，為處理公共事務、提供公共服務、實現公共管理、達到既定目標，而製定和實施的公共行動方案、公共行為準則和公共活動策略的總和。其作用是規範和指導國家公共機關、社會團體和每個公民的行動，其表達形式包括法律法規、行政條例或命令、國家領導人口頭或書麵的指示、政府所製定的大型規劃、實施的具體行動計劃以及相關的策略。
從本質上講，公共政策是以國家權力作為後盾的，所產生的效能無論是直接的還是通過代理的，都將對公眾的生活具有極強的公共權威性和普遍的社會影響力，並將對社會存在的各種利益衝突進行有效的調節、控製與分配，即公共政策可能產生的積極或消極影響，都將成為對一部分社會公眾的獎賞或剝奪，從而成為規範公眾行為的社會準則，發揮對目標群體的約束和管製職能，所以引導性、控製性、協調性、分配性是公共政策的基本功能。
一般來說，公共政策主要包含著價值、目標和規則。利用公共政策的價值、目標和規則，可以有效引導那些追求自身利益的個人或群體的行為和動機，從而告訴人們可以和應該做什麼，不可以或不應該做什麼。公共政策的引導功能重在避免社會矛盾和衝突，而公共政策的控製性功能則主要利用公共政策對應該做的事情給予一定鼓勵、獎勵，對於不應該做的事情予以警告和懲罰，以有效維護公共利益。公共政策的協調功能主要是協調人與人之間的社會關係、人與自然之間的關係、眼前利益與長遠利益之間的關係，最終達到社會的發展與和諧。
公共政策所具有的權威性分配功能，主要是政府依據社會公平正義的原則，合理地分配社會資源和利益，一方麵盡可能讓更多的人收益，另一方麵也盡可能不讓極少數人的利益受損。因此，公共政策與人們通常在傳統意義上所講的“政策”，其內涵有著本質上的不同。作者認為，公共政策是一種完全係統化、理論化的政策體係，也是一種價值的具體表達，在社會管理的實踐中它更突出其“公共”二字，在本質特征上意味著它是以維護公共價值作為其最基本的社會發展目標，以保護、協調與合理分配公共利益作為最根本的出發點，其中包括對社會資源和權力的分配。所以在公共政策概念當中“公共”一詞的含義，可以概括為以下幾點：
①以體現公共利益為價值標準；②以解決公共問題為根本目標；③形成過程具有法定的民主政治程序；④製定與執行的基本主體是國家公共權力機構，但又涵蓋政黨等政治實體，而公民也可以通過一些有效的民主途徑參與與分享公共政策的製定，從而實現公民追求根本利益的社會需求。因此，在具體理解公共政策這一概念含義的時候，應該主要抓住以下幾點：
第一，公共政策的主體應該是一些具有戰略性位置的行動者，即那些具有權威性的社會團體或社會組織中的決策部門和具有管理支配權的個人，而公共政策是他們意圖的體現。因此，公共政策涉及對社會中的價值進行權威性的分配。
第二，製定公共政策是為了解決某一公共問題和處理某項公共事務，即為了促成某些社會改變。這些公共問題和公共事務可能是比較具體的，也可能是與社會總體的變革有關的或與抵製社會自發的變化有關的。公共政策通過解決某些公共問題或處理某些公共事務達到期望實現的狀態，也就是有效實現公共政策的目標，而那些公共問題就是公共政策的目標對象。因此，公共政策是有其價值目標取向的，這種價值目標取向有的時候被清楚地表達了出來，有的時候是隱含的。
第三，公共政策既是為了促成期望的社會改變而采取的有意識、有目的的行動所依據的計劃、方案或規劃，也是一個較長的社會實踐過程，這種較長的社會實踐過程大多是依據一定的計劃、方案進行的。因此，公共政策主要是指向未來的，是希望對未來的某種狀況、行動施加影響。
第四，公共政策具體的表現形式既可以是法律、法令、法規，也可以是行政規章、行政決議、行政規劃，以及行動方案和工作計劃等。在這些公共政策具體的表現形式當中，一般會包括對所要處理的事項必須遵循的原則，特別是對公共政策的目標、行動方式、行動規則、執行者與目標對象都有比較明確的規定和說明，使其具有不同的實施效力。
第五，作為公共政策的具體表現形式，法律、法令、法規、行政規章、行政決議、行政規劃，以及行動方案和工作計劃的行動過程，都離不開一定的實踐檢驗、科學知識、社會理論、哲學思想和價值觀念的指導。
第六，在公共政策的原則、目標的確立和計劃、方案的形成過程中，包含著對相互衝突利益和價值的優先確定和調整。
根據以上公共政策的定義和基本功能可以推斷出，構成公共政策活動的基本要素是：其一，試圖獲得或者避免某種效果的公共政策目標；其二，用以達到公共政策目標的眾多方案；其三，廣泛應用作為公共政策製度保障的手段和方法；其四，得出以解決那些直接關係到公眾生存和社會發展的最佳公共政策的選擇。
構成以上公共政策這些要素之間的關係可正可負，可強可弱，即可以用絕對的或者相對的術語來表述，也可能顯示出穩定的或者是遞減的表象。尤其是基於公共政策問題所涉及的動態因素非常多，所以在構成公共政策的要素當中，特別需要強調“選擇性”的意義。此外，決定這些要素之間關係的因素主要取決於權威谘詢、統計觀測、邏輯推理和靈敏度分析等。
2.公共政策的本質屬性及特征
無論是從公共政策的本質含義，還是從公共政策的基本功能作用上來看，作為政治係統輸出的主要內容，公共政策在本質上是一種權威性的社會價值分配方案，具有不可置疑的公共性。在西方古典政治哲學中，公共性的概念既是人性的本體論條件，也是政治的本體論，因為政治就是人的條件。一般來說，公共性意味著公開性。公開性就是事物從被掩蓋的陰影中走出，並展示其形貌，而處於遮蔽狀態中的事物，則根本無法顯示其存在的社會意義和價值。隻有當事物進入公開展示自己存在的時候，其存在才能被感知，其存在才被看到、理解，因而才有社會意義。用西方著名學者海德格爾（Heidegger）的話來說，這種公開性就是“讓事物存在”。因此，人們的存在感完全依賴於公開性的在場，完全依賴於在公共世界中的在場，人們一旦離開了公共性的空間，非神即獸。在這裏，公共性作為西方古典政治哲學的核心思想，既是現代社會公共領域學說的重要內容，也是公共政策的哲學根基。
世界上每一件事情都有自己產生的原因，每一件事情都有自己的發展規律。所謂公共政策的公共性，乃指公共政策在本質上是一種公共事務，是與一定範圍內的社群成，產生直接或者間接的規約或利害關係，必須回應與體現公共利益，並且是以公共意誌為其決策依據的。公共政策這種內生的、自然的屬性及其內涵，我們應該從以下幾個方麵加以理解：
（1）公共政策的製定主體具有公共性。作為公共政策的製定主體，它主要是國家公共法權主體，即國家法定的公共權力主體、社會政治權力主體和社會非法權主體。國家公共法權主體一般被稱之為體製內的政策力量，是指居於法律規定的法權地位、獲得法律授權、享有公共權威以製定公共政策的機關和職位（個人）。通常，他們也被稱之為官方的決策者，屬於公共權力的範疇。
社會政治法權主體和社會非法權主體被稱之為體製外的政策力量，屬於政策組織的社會環境因素之一。作為製定公共政策主體的社會政治法權主體，是指那些雖然在一定的程度上通過多種方式參與了公共政策的製定過程，並且法律對他們的合法參與提供保護，但由於地位的限製，不管他們在各種場合多麼重要或處於何種主導地位，他們自己並不擁有合法的權力去做具有強製力的政策決定的社會行為主體。此外，雖然他們被稱之為非官方的政策參與者，但在地位上，他們通常經過合法的程序，獲準享有社會法人的資格並受法律的保護。
一般來說，社會政治法權主體經常表現為一定的組織形式，並且以政府的公共政策作為行為對象，是一種建立在以溝通理性為基礎之上的社會互動結構。他們試圖通過自身的一定形式的授權參與，改變公共政策的某種規定性，譬如增加或減少或修改某一項政策條款，甚至改變公共政策的方向，譬如製定或撤銷或終止某一公共政策，是社會政治法權主體的主要功能。一般來說，社會政治法權主體主要有三種基本的存在形式，即政黨、利益集團和作為個體的公民。
作為影響公共政策製定的社會非法權主體，是指那些其宗旨不在於參與製定公共政策，但卻有能力在需要的時候直接和強有力地影響公共政策的社會行為主體。這主要包括一下兩類主體：
其一，不見諸於公眾的利益集團。他們以利益尤其是經濟利益為追逐目的，以執掌製定和執行公共政策權柄的官員為行為對象，主要通過以幕後活動的方式影響公共政策，其中很可能有許多活動是不合法的，金錢利誘甚至是暴力威脅是他們慣用的手段和方法。因此，社會非法權主體可以是某一個財團和公司，也可以是某一個秘密團體或某種非正式的組合，甚至是某一個黑幫，例如意大利的黑手黨等。此外，從世界上一些國家所揭露的社會情況來看，凡對製定和執行公共政策具有影響力的各界人物，其中不乏聲名顯赫的政界人士，如議員、行政長官、法官、工會首腦、黨魁等，都具有可能與社會非法權主體相互勾結，和受製於他們。當然，這些是社會公眾所不能容忍的。因此，社會非法權主體影響公共政策的活動都極具隱蔽性。
其二，新聞媒體。新聞媒體通過製造和傳播社會輿論而形成極具“影響力”的社會行為主體，因此，曆來受到公共政策研究的重視。社會輿論是一種廣泛的社會權力，是一種並列於立法、司法和行政權力的第四種公共權力。這種權力雖然不是正式法定的公共權力，但它對政府公共政策的形成有著極大的影響，特別是對政府公共政策的執行構成直接的製約作用，即所謂的“輿論控製”。
總之，隻有公共權力機關和公共權力授權的組織，才有製定公共政策的權力，因此，公共政策是以公共權力的存在和出現作為其前提與基礎的，或者說公共權力是通過公共政策才得到體現的，所有公共政策的製定主體具有公共的屬性。
（2）公共政策的客體具有公共性。當代人類社會所麵臨的社會問題成千上萬、無邊無際。舊的問題剛剛解決或者舊的問題尚未解決，新的問題又產生了，人類社會就是在不斷解決社會問題的過程中進步和發展的。政府的基本功能和公共政策的社會意義，就在於及時和有效地解決人類所麵臨的諸多社會問題。因此，社會問題，特別是公共問題是所有公共政策的真正起點，是以解決任何公共問題作為其必要存在的基本前提條件的。
問題通常是指人們的需要受到剝奪或不滿足的感覺，這種感覺可以由自己認定也可以由他人代為認定，但同時又生產了徹底解決問題的強烈訴求。此外，問題有個人或私人問題與社會問題之分。私人問題主要是指那些因個體人的性格或與他人的直接關係而發生的問題。在影響範圍上，私人問題一般隻涉及一個或幾個人的問題。在通常的情況下，私人問題主要由私人自行解決，基本上不會構成社會性問題。但是，當相當一部分人遇到同一個問題，並且彼此意識到這一點進而認為社會規範出現問題的時候，那麼所出現的問題就不再是私人問題了，而會變成社會性問題。社會問題雖然具有一定的嚴重性，但隻是關係到具體的當事人，而尚未直接影響到其他人。然而，當社會問題逐漸地超出了當事人，特別是其影響最終波及那些不直接相關的社會群體的時候，此時社會問題就完全轉化成為公共問題。公共問題在本質上是公共的，它應當不直接限於當事人，借用經濟學上的術語，它具有“外部性”，這個“外部”即社會公眾。
一般來說，社會問題完全轉化為公共問題，表示該問題已經引起了社會公眾的普遍關注，並且基於價值觀念和切身利益的考慮，社會公眾開始提出以解決該問題為目的的公意性訴求。當公共權力主體體會到公眾的公意性並且趨同於公眾的訴求時，那麼該問題就完全成為一項公共政策問題，因此，解決公共問題是公共政策的前提，是公共政策存在的價值，是其目的所在，靈魂所係，也隻有如此，公共政策才能夠獲得它的合法性、普適性和強製性。盡管在現實生活中存在著一係列通過公共權力機關的行為，將社會公共利益轉化為私人利益的情況，我們可以把它看作是對公共政策的一種異化，因為從根本上來講，隻有公共利益才是公共政策的對象，公共政策隻能是以解決公共問題、提供公共服務、實現公共利益作為其存在的根本性理由。例如，過去的計劃經濟時代，我們國家的政府以公共政策的手段，解決了很多屬於職責範圍之外不該管、也管不好的事情，表現為過多地幹預企業的自主權，把許多該屬於自己管的事情卻沒有很好地管起來，把許多屬於公共問題的事情讓少數法人組織去解決，從而造成政企不分，效率低下，增大了這些社會組織的運行成本，最終導致許多公共問題不能夠得到很好的解決。所以說，公共政策隻能用於解決公共問題，解決公共問題是公共政策的核心和存在的基本前提。
（3）公共政策的目標具有公共性。公共政策的全部價值和目的就在於在實際行動中，按照社會公眾的意願和利益，向社會公眾提供優質的公共物品和公共服務，滿足社會公眾的基本需求和實現他們的根本利益，從而塑造井然有序的公共秩序，規範公平的公共交易，解決所有的公共問題。公共政策的這種基本屬性和內涵，強調了公共政策目標的公共性，規定了政府及其工作人員在製定和執行公共政策的時候，必須要以公共利益的維護和實現為其根本目的。也就是說，無論是公共政策的製定與執行，還是公共政策的評估，都必須應該從公共利益的角度出發，在整個公共政策活動中都應該將社會公眾的基本需求和公共利益貫徹始終。因此，提供優質的公共物品和公共服務，滿足社會公眾的基本需求，保障社會公眾的根本利益，有效完成公共事務的管理，實現社會的公平與正義，可以說是公共政策的初衷和基本內涵，是公共政策的價值追求，充分體現了公共政策所具有的公共精神。
總之，無論是從公共政策的本質含義，還是從公共政策的作用域及其基本功能來看，公共政策的公共性從來就不是一個無足輕重的問題。因為社會公共權力和組織在研究製定和執行公共政策的過程中，必然是以滿足社會公眾的基本需求，實現公共利益作為其根本目標的，是以解決公共問題，實現社會的公平與正義，提供優質的公共物品和公共服務，全麵管理好公共事務作為其根本宗旨和目標的，這是公共政策最重要的社會作用和價值意義，是公共政策的基本特色和根本內容。所以，每時每刻關注社會利益分配的公平性與公正性，極大地滿足社會絕大多數人的基本利益需求，是公共政策內在的、自然的最終目標和必不可缺的公共屬性。當然，我們也應該清楚地認識到，公共政策的實踐過程是一個各種社會力量博弈的過程，盡管政府應當選擇那些與社會整體利益相一致的方麵，但強勢社會群體與弱勢社會群體在利益訴求上通常是前者強後者弱，所以政府的選擇會更多地反映強勢社會群體的偏好，甚至將這種偏好直接轉化為政府的偏好，從而使公共政策的利益與代價分布呈現出嚴重的不對稱性。因此，國家公共權力機構以及政黨等社會政治實體在製定與執行公共政策的過程中，必須時刻遵循公共政策內在的客觀規律，即在總體上應當體現最廣大民眾的意願，代表最廣大民眾的利益，解決廣大公眾最關注的公共問題。一句話，公共政策應當具有公共性。
3.公共政策的學科體係
學科是指相對獨立的知識體係，是指學習或研究的範疇、領域及科目由此而形成的所謂學科。一般來說，科學研究和人才的培養都是以學科為載體的，其發展動力主要來自於人類對科學研究的興趣和社會進步的需求，並在實踐所處的學科環境中根據其核心理念、價值邏輯、本質特征、基本原理和研究路徑自成體係。因此，除了要搞清楚新興學科的核心理念、價值邏輯、本質特征、基本原理和研究路徑之外，還特別需要澄清新興學科與社會科學領域中的姊妹學科之間的關係，因為這樣更有利於新興學科的迅速發展。