（四）我國農村最低生活保障製度建設存在的主要問題
我國農村最低生活保障製度從開始試點至今已有7年之久，但由於種種因素的影響而進展緩慢。就全國範圍而言開展農村低保麵臨的問題主要有：
1.農村低保工作缺乏有力的政策依據。到目前為止，負責全國救濟工作的民政部對農村低保並沒有做出統一部署和安排。全國農村低保較為規範的政策依據隻有民政部在1996年下發的《關於加快農村社會保障體係建設的意見》，除此之外，僅靠地方政府出台政策建立製度，缺乏相關的法律法規依據和監督手段，難以保證製度落實。一些製定了農村低保製度的地方，以財政困難為由對低保資金列而少支甚至列而不支，以至於為數不少的農村低保事實上隻是空有其名。
2.保障資金的來源有限。最低生活保障所需的資金不僅應主要由財政撥款，而且作為國民收人再分配或轉移支付的一種手段，應將保障責任進行社會化分配。然而我國目前的農村低保資金大部分由縣、鄉鎮和村三級負擔，省級和國家級財政投入很少。如2000年中央財政用於最低生活保障的資金23億元，幾乎全都用於城鎮居民的最低生活保障。這種資金籌集格局並末將農村低保負擔在較大範圍內重新分配，導致地方政府財政支付能力的強弱直接決定了當地農村低保工作的水平。值得注意的是，如此一來，越是富裕、地方財政支付能力強的地方，需要救助的貧困人口越少；而越是貧困地區，地方財政支付能力越弱，需要低保救助的貧困人口卻越多。
3.資金短缺，救助標準低且救助麵窄。在已經建立農村低保製度的地區，實施中遇到的一個普遍困難就是資金短缺。例如在經濟發展較好的廣東省，雖然基本上建立了農村居民最低生活保障製度，各縣都根據自己的實際情況製定了低保線（按規定，收入低於這一標準的，由本人提出、經有關部門核實後，即可享受低保保障），但在實踐中由於資金的限製難以完全落實。在貧困地區，政府財政緊張而貧困人口又較多，這個問題就更突出。為緩解資金的壓力，農村低保製度實施中一個普遍的做法就是降低保障標準，同時提高救助條件以減少需救助人口。如某貧困縣的低保線是每人每月125元，收入低於該標準的應享受低保，而實際上，民政部門隻是每月挑選一定比例的最貧困農戶，每戶給予30元的一次性補貼。另據民政部的統計資料看，2001年全國享受最低生活保障的城鎮家庭和農村家庭分別為1123.4萬戶和308.8萬戶，占總人口近70%的農村人口接受低保救助的家庭數僅是城鎮的27.5%。
（五）發展我國農村最低生活保障的幾點建議
針對當前農村低保工作中存在的問題，應從以下幾方麵加以努力：
1.加強各級政府對建立農村最低生活保障製度的緊迫性的認識。各級政府必須認識到實行農村低保的迫切性。雖然低保的標準和方式可以隨各地的經濟社會條件而有所不同，但它作為社會保障的最後一道安全網必須在近幾年真正建立起來。為體現社會公平和維護社會秩序，決不能已“經濟落後、財政能力有”等理由置農村貧困人口的基本生活於不顧。事實上，農村低保製度的建立與地方經濟發展水平並無必然的聯係，如廣西武鳴縣於1995年實行縣級農村低保製度，而該縣1994年的人均收入剛過1000元，尚未達到同年全國農村居民家庭人均純收入1223.6元的水平。其農村最低生活保障線的標準及財政安排方法是：全縣農村最低生活保障線為每月45元，五保戶每月65元。全縣每年需增加社會救濟費121萬元，由縣、鄉鎮財政分別負擔65%和35%，各為70萬和51萬。
2.加強農村低保的法製建設。通過製定相關的法律法規或規範性文件來指導和約束農村低保工作，促進農村低保在政策推動下盡快發展，並確保建立製度的地方真正落實製度，列支資金，保障貧困人口的基本生活，避免農村低保空有其名的現象。
3.適當調整各級財政的農村低保負擔。農村低保資金目前的財政撥付機製存在低保負擔畸輕畸重的弊端，尤其是貧困地區的財政支付能力與低保需求之間有較大矛盾。因此，應根據需要合理分配各級財政的低保負擔。在經濟較發達的地方，地方財政實力較強而低保需求相對小，低保資金可以由地方財政即縣、鄉鎮和村集體經濟分擔；而貧困地區的農村低保資金，如國家級或省級貧困縣，中央和省財政也應分擔一定的比例。
4.進行家庭經濟情況調查，將農村應保人口全部納入低保範圍。農村低保覆蓋麵小、“應保未保”的現象除了受資金短缺的影響外，另一個原因是地方政府為了顯示政績而擴大脫貧比例。因此，對於農村低保的申請者應進行獨立、規範的家庭經濟情況調查，將調查結果作為其是否享受低保的重要依據。