1994年國務院召開的第10次全國民政會議提出，要在各地逐步推行居民最低生活保障製度，到20世紀末，“在農村初步建立起與經濟發展水平相適應的層次不同、標準有別的社會保障製度”。1996年初，民政部明確提出了在全國範圍內積極探索農村居民最低生活保障製度的任務。會後，民政部確定了在山東煙台、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌四地進行試點。這些地方中，有發達、中等發達和欠發達三種不同經濟發展情況。1996年底，民政部正式印發了《關於加快農村社會保障體係建設的意見》，並製定了《農村社會保障體係建設指導方案》。伴隨著《意見》和《方案》的下發，全國試點縣擴大到了256個。1997年，為鞏固擴大東部試點，積極啟動西部試點，民政部又分別在東部、北部和西部召開了三個片會，對各地區農村最低生活保障製度的建立進行專題研究。
1997年，國務院下發了[1997]29號文件，即《國務院關於在各地建立城市居民最低生活保障製度的通知》，決定在全國所有城市建立最低生活保障製度，農村低保試點工作卻逐步放慢，一些地方建立農村低保的嚐試處於各自為戰的狀態，僅有少數省市如廣東、上海、浙江的農村低保向城鄉一體化方向發展。到2000年底，全國除重慶市以外的30個省、自治區、直轄市有1930個縣市區全部建立了農村最低生活保障製度，區域覆蓋率已達75%，但已保對象隻有319.2萬人，僅占農業人口的0.36%，占應保人數的12.28%。
（三）農村最低生活保障製度的主要內容
1.農村最低生活保障線的確定。最低生活保障線指一定地區確定的維持居民基本生活所需的最低支出標準，一般以此作為當地最低生活保障製度的救助標準。最低生活保障線水平太低，難以保障貧困人口的基本生活，水平過高則會造成有限資金的浪費，降低貧困人口自食其力和自我發展的積極性，因而必須確定科學合理的最低生活保障線。
國際上最低生活保障線的確定有多種方法，如聯合國依據恩格爾係數（指食物支出在消費總支出中所占的比例）劃分貧富程度，該係數在59%以上者為絕對貧困，即以恩格爾係數為60%時的收入作為最低生活保障線。而國際經濟合作與發展組織則是以一個國家或地區社會收人的中位值或平均值的50%～60%作為該國或該地區的貧困線即最低生活保障線。從我國目前的情況看，各地農村的經濟社會發展水平差距較大，因而低保線水平應由各地分別確定。但製定低保線時都要考慮以下因素，並隨著它們的變化而進行調整。這些因素主要有：①當地農村維持基本生存的物質需要，這是農村低保製度能夠發揮其應有社會作用的最低救助標準，必須在認真調研的基礎上準確測算；②當地的經濟社會發展水平，主要是當地的人均GDP、當地農民的人均純收入和人均消費水平等指標，反映了當地的一般生活水平及地方財政的支付和承受能力；③物價，尤其是生活必需品物價的上漲指數，它反映了低保線要保持原來的實際購買力、保證當地貧困人口基本生活所需要調整的幅度。有關學者經過研究認為，我國目前較為科學可行的最低生活保障線標準應為農民人均純收入的28%左右。
2.最低生活保障製度的資金籌集。社會救濟基本上屬於國民收入再分配的範疇，一般而言國家財政投入是其保障資金的主渠道。農村最低生活保障製度的資金來源也應以政府為主，在政府財政預算中以專項列支，單獨使用和管理，以確保資金到位且專款專用。在實施中農村低保資金可由中央、省、市、縣、鄉鎮各級財政和村集體經濟合理分擔，具體分擔比例應根據實際情況確定。除此之外農村低保資金還可由社會捐贈和社會互助給予補充。
3.低保對象的認定。農村最低生活保障製度作為一種社會救濟，強調的是國家和社會對社會成員維持基本生活的保障責任，因此，隻要是由非主觀原因而導致的收入低於低保線的農村貧困者，都應成為該製度的救助對象。由於農民一般以家庭為單位計算收入和安排生活，在衡量農民的收入水平時應以家庭人均收入為標準。為較準確地確定低保製度的救助對象，可逐步嚐試對申請人進行“家庭經濟情況調查”，以便提高救濟效率，讓救濟金到達真正需要的人手中。從目前我國的實踐來看，農村低保對象的認定一般是先由農戶向其戶籍所在地的鄉鎮政府提出書麵申請，鄉鎮有關部門經過核實後，將申請人的名單在其所在的行政村予以公布，接受村民監督，之後送報縣民政部門審批。
農村低保對象一般包括：因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；因災、因病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養義務人的老年人、未成年人、殘疾人等。有研究認為，目前需要低保救助的對象一般占農村總人口的5%～6%。
4.保障方式的選擇。從世界範圍的實踐看，低保製度對貧困人口基本生活的保障大體有兩種方式，一種是對受保障者的收入與低保線之間的差額給予補差，另一種是對受保障者給予定額補貼。內有些地方如上海市將兩種方式結合使用。對於絕對貧困者，第一種保障方式更能有效保障其基本生活。