何謂製度？一般認為，製度是為人們發生相互關係而設定的一係列規則。我國早年社會學者孫本文指出，製度“是社會公認的比較複雜的而有係統的行為規則”。吳文藻則認為，“製度是由於人類團體活動而起的某種社會關係”，“是有組織的人類關係的形式，或說是有組織的人類活動的體係。”總之，從社會關係和社會規範方麵來研究製度，始終是社會學的重要內容。人與土地的關係是社會生產發展的基礎，人地關係中人與人的關係又是生產關係的基礎。土地的所有、占用、使用、處置、收益分配一直是社會矛盾的焦點，因而土地製度就成為各國或一國發展各個階段的一項根本製度。
（一）土地製度的內容
迄今為止，人們從多種角度闡述了土地製度的含義和內容。有人將土地製度等同於土地所有製，認為土地製度是人類社會發展階段中土地所有關係的總稱，是生產資料所有製的一個重要組成部分。有人將土地製度等同於土地關係，認為土地製度是人們在一定條件下，因利用土地而產生對土地的所有、占用、使用、處分等諸方麵關係的總稱。有人將土地製度看作是法權製度，認為土地製度是一定的國家製定的關於人地關係及其中人與人關係的法律規範，具有強製約束性。有人將土地製度看作是一種行為規範，認為土地製度是人們占有和使用土地的行為規範，是人類在一定的社會發展階段建立的理想關係。此外，還有廣義與狹義之分說和製度構成說等等。由此可見，我國理論界就“土地製度”的含義尚未形成共識，要給出一個能被大家都接受的定義是非常困難的。但土地製度作為這一講的主題，必須從某一個角度來分析和探討其內容。
基於社會學的考察，我們認定下述定義：土地製度是在一定的社會製度下，一個國家或社會因人們利用土地而產生的人地關係及其中人與人關係的一種法定的結合形式、即由國家製定的人們共同遵守的土地利用法製規範和政策。
依此表述，土地製度應包括以下內容：
第一是土地所有製度，這種製度涉及的是土地的歸屬問題，確定土地所有權為誰所有，它是生產資料所有製的重要組成部分。土地的歸屬不同，往往決定了一國或社會生產關係性質上的差異，同時也是其他製度的基礎和前提。第二是土地產權製度，這種製度是關於土地產權的權能分割、界定及歸屬的經濟法律關係的總和。土地產權不僅包括上述所有權，而且包括占有權、經營使用權、收益權、處置權等多項權利，即“產權束”。土地產權製度要解決的是各種權能在各相關主體之間如何分配的問題，同時明確各主體的責權利關係。第三是土地的使用製度。這種製度是關於土地經營（使用）和土地產權的轉移、讓渡的經濟法律關係的總和，其核心是土地經營形式問題。是商品化經營，還是非商品化經營，或是有償使用形式，在明確產權主體和權利的前提下，能否將土地看作商品，並通過市場實現土地的自由流動是關鍵所在。
從上述三方麵內容關係來看，土地所有製度是基礎和前提，改革土地產權製度和創新土地經營方式不能改變土地所有製度，但卻是土地所有製鞏固和發展的法律保護形式。而土地產權製度又是土地使用製度選擇的條件，任何一種經營方式的運用都必須與一定的產權製度相適應。此外，土地使用製度又是土地產權製度效率發揮的重要手段，這種手段應該是多種多樣的，雖然不同的手段其效果是不盡相同的，但其目標應該是一致的。
隨著經濟社會的發展，土地已突破了純粹的生產要素和空間的界限，土地的資產性質和商品生產要素性質，決定了土地製度的因素和內容結構愈來愈複雜，其內含也在向更廣義綜合性結構和目標發展。但有一點是明確的，即土地製度的結構形式必須與一國的特定的社會生產方式和根本的社會製度相適應。