某鄉集體土地被征收，由於是集體建設用地，不需要對被征地農民進行安置，所有的土地補償費都歸村集體所有。於是，在書記召開村民代表會時，該村的31名村民代表隻來了27名，大多數村民認為其集體土地與自己沒有關係，怎麼處置是村幹部的事。和征收農民承包地相比較，村民的反映並不強烈。村民的反映是：“這是村委會和鄉政府的事情，他們是否同意被征地，收益多少，如何用等都與我們沒有關係。”
在此案例中，農民認為是集體建設用地，與自己無關。但是他們卻不知道自己也是集體土地的所有者，土地補償費雖說是給村集體了，但也是必須用於村公共事業，任何單位和個人不得截留、挪用，他們也有參與補償費使用的權利和義務。
在另一村的一宗集體建設用地轉讓案例中，我們同樣發現，農民對不屬於自己承包或占有的土地的收益、處分是不關心的。
E村原來有一個鄉鎮企業，屬於集體所有，但是後來經營不下去了，於是將其轉讓給了別的公司。針對這件事情，筆者訪問了村裏的部分村民，主要是詢問他們是否知道工廠轉讓了多少錢，是否參與過這次轉讓。大多村民表示“不清楚，沒聽說”，有幾乎1/3的人認為“工廠不工廠的與我無關，轉給誰，賺了多少錢我也懶得管”，還有少數根本就不知道村裏還有企業的存在。
農民之所以對集體建設用地的權益漠不關心，主要是由於土地製度產權不明晰導致了農民對集體土地的性質和權屬的認識不清，缺乏應有的責任感和土地所有者成員的主體意識。
第二，農村集體土地產權的不明晰也表現為土地使用權不完整、不穩定。根據現代產權理論，使用權是所有權的一種派生權利，並受所有權的限製和約束。我國農村集體土地使用權不穩定主要表現在如下幾個方麵：一是隨意動地，農民的占有權受到侵害；二是強行開發利用城鎮郊區的土地而終止農民的承包合同；三是農民失去了部分租賃權，繼承權；四是農村集體土地使用權仍沒有獲得抵押權的合法地位。盡管中央反複強調穩定農民土地承包權，並有法律保障，但實際集體的代表者仍然有處置集體土地的較大空間，這也是各地出現的村民主任選舉賄選現象的重要動因。使用權是依法對土地加以利用並取得收益的權利，有廣義和狹義之分。狹義的土地使用權是指依法對土地的實際使用，與土地占有權、收益權和處分權是並列關係；廣義的是指獨立於土地全能之外的含有土地占有、狹義的土地使用權、部分收益權和不完全的處分權的集合。我國土地承包經營權僅僅是一種在土地上耕作的權利，是狹義的土地使用權。除承包土地的行為權利明確屬於農民外，農民對於承包地的占有權、收益權和處分權並沒有進行明確設定，而且土地收益權、處分權的行為主體是農民還是集體也不明確。雖然《農村土地承包法》規定土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，但是土地流轉不得改變土地集體所有製性質和土地用途，要改變這兩條就屬於土地征收行為，是政府的權利，而不是農民及其農村集體組織的權利。對於土地而言，沒有規定的交易權利是不受保護的，不受保護的交易權利是沒有權利的。正是由於農村集體土地使用權的不完整、不穩定，導致農村集體土地征收過稅中政府屢屢侵害農民的合法權益，從而引起被征地農民群體上訪事件增多。十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》中明確提出“要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變”，為完善農村土地管理製度奠定了政策基礎。
（2）農村集體土地征收製度不合理 對農村集體土地的征收製度主要存在五個方麵問題
第一，公共利益界定不明確。我國雖然在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律條文中屢次使用“公共利益”一詞，但究竟何為“公共利益”，如何界定“公共利益”在任何法律文件中均未有說明。“公共利益”征收目的的規定采用概括主義，沒有像許多其他國家那樣具體。在很多情況下，公共利益被擴大、泛化解釋，因而導致實踐中的操作性不強，給濫用征地權留下法律漏洞，很多商業項目都可以與公益聯係起來。“公共利益”絕大多數情況下由政府認定。理論上言，政府產生公益、代表公益。然而，在我國土地征收的現行製度框架和實踐中，政府並不僅僅是“公共利益”的決策者，也是征地收益分配的參與者。
第二，程序倒置，公告程序失效，被征地者缺乏表達自己意見的機會。從前麵的分析中可以得知，公告程序是在征地方案和補償安置方案擬訂後才開始的，這是一種典型的事後通知的程式化手段。而且，現有的公告程序執行也不完善，公告的內容帶有很大的選擇性，而且存在不及時、方式單一等問題，更多的隻是流於形式。在整個征地過程中，被征地農民都處於被動地位。也就無法充分發揮農民的監督作用。《土地管理法》第四十八條規定，征地補償安置方案確定後，有關地方人民政府應當公告，並聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，但既然征地補償方案已經確定，被征地者的意見所起的作用是微乎其微的。除此之外，被征地者在征收的目的、征收的範圍等方麵都沒有表達自己意見的機會。
第三，對被征地者的救濟措施規定不足。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規定：“征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準後，由市、縣人民政府土地行政主管部門實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。”法律對征地裁決補償糾紛的規定較為原則，缺乏一整套對征地糾紛的實體、程序、性質、辦法及權限等內容的具體規定，從而使一些征地裁決補償糾綏很難達到實在的解決，所以我國征地裁決機製不健全。同時，征地行政複議和訴訟程序不完善也導致救濟措施不足。對於農村集體土地征收行為引起的糾紛，屬於行政複議、行政訴訟及國家補償的範圍。行政複議法規定的簡單性和原則性，使農村集體土地征收複議工作在實施中麵臨各種問題時無法得到解決。在訴訟製度中，被征地方的訴訟權利受到嚴重的限製。如被征地方不能對農村集體土地征收的合法性提起相應的訴訟，對農村集體土地征收行政裁決也不能向法院提出訴訟，這樣，實際上就剝奪了被征地方獲得救濟程序性的權力。
第四，缺少對行政機關的監督機製。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，也是執行者，處於絕對優勢地位，必須嚴加監督，防止權力濫用，但我國現行土地立法並沒有規定必要的監督機製。如在征地範圍的決定權、征地審查權、賠償方案確定權等方麵都隻規定由行政機關自主決定，缺少對行政機關的必要監督措施。而且，又賦予人民政府的裁決權，這樣的機製極易侵害集體和個人的合法權益，也會帶來行政權力的濫用。
第五，補償標準不完善。首先，《中華人民共和國土地管理法》中對土地征收的補償費、安置補助費都有明確的計算標準，但是對地上附著物和青苗的補償費規定不明確，而這是直接發放到農民手中的部分。其次，補償範圍窄，補償的範圍隻是局限在一部分可量化財產的損失，一些不能量化的非經濟損失的補償處於缺位狀況。因此，為改變農村集體土地征收補償範圍過窄、對被征地農民保護不利的局麵，使補償行為能夠在一定程度上調整被征地人權利和征收者間的矛盾，應盡量放寬農村集體土地征收補償範圍，例如土地改良物補償、土地改良費用、被征地農民培訓費和社會保障費等。最後，我國現行征收補償標準是計劃經濟體製下的產物，已經不符合市場經濟的發展。因為這是基於農村集體土地收益計算的，不能準確反映農村集體土地轉為非農村集體土地後的預期收益。依據平均年產值來計算並不科學，還應將土地的地理位置、勞動生產率和土地的增值部分列入補償標準的考慮依據中。
在現實生活中，政治製度體係提供的參與渠道是否充分、參與方式是否多樣，也是影響和製約公眾參與水平的重要因素。如果一個社會提供的參與渠道通暢，可供參與的方式眾多，公眾參與的範圍和層次就較高。目前，我國公眾參與公共決策的正式渠道還過於單一，中國公眾參與的正式渠道，如人民代表大會和政治協商會議以及各種形式的來信來訪、領導接待日等，但對於普通公民來說能夠直接參與的機會太少。國際上很多生動、有效的公眾參與方法和技術，在我國還不為人所知。我國現有數以萬計的組織和團體，如共青團、婦聯、工會、各種學會協會、大眾傳播媒體也得到快速發展，隨著公眾參與理念和參與技術的普及，這些組織可以成為公眾參與的有效途徑。
§§第六章 農村土地管理中公眾參與實現途徑