鑒於此，本文主要以土地利用規劃體係中較為詳細具體、與公眾利益最息息相關的市級和縣鄉級農村土地利用規劃中的公眾參與為例進行說明。依據已有學者的研究，我們認為公眾參與農村土地利用規劃的製度框架，可包括以下環節。
1.土地利用規劃的立項
土地利用規劃的立項工作，是做好公眾參與土地利用規劃準備動員階段和以後工作的基礎。如果沒有反應實際的、能代表公眾利益和需求的立項，那麼土地利用規劃以後的工作階段是沒有辦法吸引公眾對土地利用規劃的關注和重視的。在這一階段，政府相關部門、專家以及技術人員要通過多方麵前期調查，來考察土地利用開發的必要性以及土地開發能給當地帶來的利益，並要通過座談會、網絡論壇、問卷調查等形式來征求公眾的看法。同時，通過收集相關規劃資料和組織專家進行可行性論證，以確定立項項目是否可行。
在土地利用規劃的立項階段，公眾參與主要領域：對規劃區的自然狀況，社會經濟發展情況，人口的數量、質量及增長，土地資源的數量及質量，土地利用結構及分布狀況，土地利用的程度、效益、增長潛力，土地利用動態變化趨勢，進而闡明土地利用的特點和存在的問題等信息的收集。
2.準備動員階段
首要工作是確定土地利用規劃小組，進行充分廣泛動員公眾參與。這一時期工作的主要任務有：確定規劃小組人員，召開各級政府相關部門的動員會，深入傳達規劃的精神和意義，讓各相關部門以及公眾都認識到規劃的重要性，促進社會各界形成良好的規劃參與意識，激發他們的興趣，調動他們的積極性；同時，由政府、專家組成的規劃小組開始組織土地規劃工作，並組織技術員和調查員開展培訓工作；同時政府、媒體、行業部門、各團體通過媒體和各種手冊、圖畫、條幅、展板等，進行動員宣傳。以各種方式向社會公布土地利用規劃的信息。對公眾公布的內容包括：①土地利用規劃的背景；②規劃實施給規劃區的社會經濟發展和自然生態帶來的好處和影響；③規劃的具體計劃安排；④領導機構和業務組織；⑤公眾參與的重要性以及參與方式。
同時要把谘詢電話、公共郵箱和電子信箱一並公布，以回答公眾的問題，收集公眾的建議。通過廣泛的宣傳，使規劃工作家喻戶曉，大家都認識到土地利用規劃對個人生活和本區或整個社會經濟發展的影響和作用，應做到依法用地、按規劃用地，激發社會公眾的主體意識和參與意識，主動投入到規劃的製定和執行中。
3.農村土地利用規劃的編製階段
公眾參與的方式在編製階段通常有專家論證和公眾參與投票等。需要指出的是作為公眾參與的“個人參與”在公共管理中所起的作用是非常有限的，因為客觀上存在著個人對事物認知片麵的可能，往往會被決策者認為這是個別問題、會影響整體利益而不給予關注。作為公眾參與重要主體的農民，要能真正參與到規劃工作中，需要相應的組織機構把他們組織起來。這種組織機構可以是土地行政主管部門設立的公眾參與的非常設機構，如土地利用規劃公眾谘詢中心，來收集、處理和回應社會各方對土地利用規劃製定和執行過程中的意見、建議、問題和願望，即公眾參與的“政府組織”；也可以是獨立於行政組織之外由社會公眾自行組織的團體，即公眾參與的“民間組織”。所以，農村企業、合作組織、社區和其他非營利性組織在規劃製定和公共管理中的談判能力更強，起的作用更大。
在此階段，農民參與是十分重要的。可以通過農民繪製土地利用現狀圖的方式組織農民參與。地圖可以直觀地將自然資源、經濟和社會等狀況以圖、表或模型的形式表現出來，能夠很好地吸引相關群體的注意力，可以幫助規劃區內居民及外來者對規劃區的自然資源和社會資源的分布、土地利用現狀有全麵和直觀的了解，進而了解相關利益群體與土地資源利用的關係，初步了解規劃區內土地利用方麵存在的問題和今後土地利用的潛力。為了使地圖能真實全麵地反映規劃區的真實情況，最好邀請規劃區的富有經驗的農民參與地圖的繪製，特別是在製定鄉鎮及村土地利用規劃時尤為必要。地圖內容包括：①鄉鎮、村落的分布；②社區自然資源狀況；③地理地貌；④土地利用狀況；⑤基礎設施及學校、居住點的位置；⑥自然氣候條件；⑦主要農業生產活動。
在編製土地利用規劃方案過程中，社區農民可參與土地利用現狀分析評價，土地供給與需求量預測，確定土地利用規劃的目，標和任務，編製土地利用供選方案等工作中。針對規劃區土地利用的特點、存在的問題和對未來土地供需趨勢的預測，提出土地利用遠期和近期目標和任務，合理調整土地利用結構和布局。鄉鎮土地利用規劃還要根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途。為了保證規劃目標的實現，必須編製科學、合理、可行性的規劃方案和政策措施，要達到這樣的效果離開了當地居民的參與是難以想象的。此階段公眾參與的方式、方法可以選擇以下幾種。
第一，問卷調查。適合的內容包括：“土地利用現狀分析”、“土地供求量預測”；土地利用中存在的問題；新一輪土地利用規劃應達到的目標；實施程序；政策措施等信息均可通過問卷來獲得。
第二，通告評論。內容包括通告程序和評論程序。即通過報紙、雜誌、電視、廣播、互聯網等傳播媒介向社會公眾公布上一階段的工作成果，即規劃區土地利用的現狀、特點、存在問題及發展潛力等詳細資料和圖表，同時征集有關各方對規劃區存在的問題，新一輪土地利用規劃應達到的目標、任務、實施程序、方案和政策措施的意見和建議。
第三，研討會。將各方公眾參與者集中起來，對目前規劃區土地利用的特點、存在的問題和發展潛力進行共同討論，並對未來土地供需趨勢進行科學預測，提出新一輪土地利用規劃應達到的目標和任務，以及實現目標的方案和政策措施。可采用SWOT分析方法，把規劃區內土地利用發展的優勢、劣勢、發展的機會和存在的風險製約因素置於同一框架，便於參會人員進行係統思考。
4.公眾參與土地利用規劃的論證與評審
在土地利用總體規劃的協調論證、評審和報批階段，應組織公眾參與土地利用總體規劃方案的討論和協調。在編製完土地利用規劃方案後，會形成多套方案的規劃文本、規劃說明、規劃圖及規劃附件作為備選方案，由公眾進行評判和選擇。麵對直觀形象的總體規劃圖，公眾可能會看到以前沒有考慮到的問題，又會有不同的想法和建議，而且各規劃方案對各利益主體的影響不同，也需要各主體之間進行益協調，隻有在各方利益均衡的基礎上，對區域內的土地利用進行統籌規劃，規劃才可能有效執行。所以，規劃人員應最大限度地聽取公眾意見，考慮公眾建議，最終形成合理可行的規劃實施方案。在對編製完成的上地利用規劃進行評審和報批時，不能僅靠專家和上級土地管理部門來評審，還需要公眾的參與，充分聽取公眾的訴求和建議，對規劃成果的意見、建議，都將彙人規劃編製工作檔案，如果規劃將有較大的改動，這一階段還應重複舉行。
《土地利用總體規劃編製審批規定》指出：“土地利用總體規劃批準前，審批機關應當充分聽取社會公眾意見。”政府應將方案向社會公開展示，組織公眾評議，召開公眾聽證會，農民代表可直接參與土地規劃方案的討論，進一步修改和完善規劃。當公眾的意願與政府的意願相左時，政府要保證公眾的合理意見在規劃中得到體現，即便因為各方麵的原因不能實現，也要向公眾做出詳盡的說明以取得公眾的理解與支持。此階段常用的公眾參與方式是通告評論和舉行公眾聽證會。
第一，通告評論。把編製完成的土地利用總體規劃的完整內容通過報紙、雜誌、電視、廣播、互聯網等傳播媒介向社會公眾詳細通告，供社會公眾討論，發表意見。使土地利用規劃更加體現公眾需求，實現社會福利。特別要注意的是政府有關部門必須對公眾提出的問題、意見和建議給予反饋，尤其要對公眾反映較多的問題通過媒介向社會公眾通報處理結果。能不能解決？如果能解決，那什麼時候能解決？解決到什麼程度？如何解決？如果是不能解決的問題，必須有理有據地分析不能解決的原因。
第二，公眾聽證會。聽證是指聽取利害關係人意見的法律程序。2004年國土資源部為了規範國土資源管理活動，促進依法行政，提高國土資源管理的科學性和民主性，保護公民、法人和其他組織的合法權益，發布了《國土資源聽證規定》，明確指出：編製或者修改土地利用總體規劃，主管部門應當組織聽證。該規定對聽證的範圍、程序及內容、法律責任做了相應規定，並要求土地管理部門在報批編製或者修改土地利用總體規劃時，應當附具聽證紀要。依據聽證會的記錄形成的聽證報告要公之於眾，如公眾有不滿意的地方還可舉行第二次聽證。
5.對規劃實施過程進行監測和評估
規劃實施階段，是土地利用規劃評審通過後，要對規劃成果進行公開展示，政府相關部門應製定相應的法規和措施，增加規劃執行情況的透明度，保證公眾對規劃實施情況進行有效的監督，使土地利用規劃的實施，不偏離規劃方案的內容。可以通過專門的檢測評估機構實施監測與評估，同時也應保持通暢的反饋渠道如建立檢測信息網絡平台、設立熱線電話，信訪等途徑，保證公眾參與的積極性，以形成公眾共同維護規劃效果的局麵。對規劃不適合發展之處及時進行調研、修改；對於監測和評估中發現的問題要及時解決，從而保障公眾參與在土地利用效果監測、評估的權益，使土地利用規劃在公眾參與過程中順利實施。
需要說明的是，由於受我國傳統觀念、政治體製等原因的影響，目前我國市級和縣鄉級農村土地利用規劃中的公眾參與尚處於初級階段，對公眾應參與到土地利用規劃的立項、如何做好土地利用規劃的前期準備和動員公眾參與的工作、編製階段公眾又應該如何參與、公眾應如何參與到實施和評審階段等等，這些土地利用規劃中的公眾參與內容均缺少明確的規定。本文中土地利用規劃公眾參與的設計框架，也僅是理論上的探索，要提高公眾參與土地利用規劃的實效性，需要我們在借鑒國外土地利用規劃公眾參與經驗教訓的基礎上，結合我國土地管理工作中的實際情況，不斷進行探索和創新，以在土地利用規劃過程中建立起完善的公眾參與製度框架，將公眾參與的耳標、性質、內容、權限、程序、方式、機構組織等逐步明確起米。隻有這樣才能形成土地利用規劃過程中公眾參與的有效框架，從而形成真正適合我國國情的公眾參與土地管理模式。