3.1.2 公眾參與在土地利用規劃過程中的功能
公眾參與是土地利用規劃中的一個重要的組成部分，是實現土地資源的優化配置與合理布局，保障土地資源的持續、高效、有序利用目標的重要一環。隻有建立在公眾參與基礎上的土地利用規劃，才能真正反映土地利用的曆史、文化、生態與現狀的事實，約束土地利用規劃過程中規劃者的自利性行為，減少規劃的決策失誤；隻有廣泛的公眾參與才能製定出正確反映土地利用規律和客觀實際的可實施性的規劃；也隻有廣泛的公眾參與才能協調各利益主體關係，增強規劃的社會可接受性。
1.客觀反映土地利用的曆史、文化、生態與現狀
土地不僅是生產資料，也是農民生活的重要基礎。人們在長期適應自然環境的過程中逐漸形成了特定的土地利用模式，形成了具有地方特色的農業類型和傳統耕作方式，由此衍生出了人們的農業勞動方式、鄉村生活方式以及習俗、信仰等文化特征，這些特征可以準確地反映土地的功能，是土地利用規劃不可忽視的重要信息。通過公眾參與，特別是當地農民的參與，可以獲取翔實的土地利用現狀的信息和土地供求方麵的信息。因為公眾對自己居住和生活的地區和環境更加熟習，更為了解經濟社會發展和人們生活對土地的需求情況，這些信息是製定土地利用規劃目標、方案和措施的客觀依據。如果我們製定規劃的前提基礎出現偏差，整個規劃必然與客觀現實不符，可操作性差，難以按規劃運行，以至出現頻繁修改總體規劃方案的情況，規劃對實際社會經濟發展的指導作用就不可能發揮。所以，我們在對土地利用現狀及士地供需情況進行調查時，隻有當地農民充分參與，才能對土地資源數量、質量，土地利用動態變化規律，土地利用結構和分布狀況，土地利用的特點，土地利用過程中存在的問題，未來社會經濟發展和人們生活改善對土地需求的數量和類型有較為準確和具體的把握。
2.約束政府的“有限理性”，減少規劃決策失誤
現階段，農村土地利用規劃的編製和實施主體為各級政府，規劃可以說主要是一項政府行為。與諸多的公共決策一樣，土地利用規劃的主要規劃者——政府，往往存在著“有限理性”問題。美國著名學者赫伯特·西蒙的“滿意決策”理論認為，具有“有限理性”的行動主體，其決策過程是為了“令人滿意”而不是“最優”。在公共決策過程中，決策者和規劃者實際上就是按照這種“滿意”的原則，從滿足各個部門用地需求的角度出發，對各類用地進行數量、布局和時序上的安排，並且這種“有限理性”是天生而來的，很難通過規劃者自身行為而消除的。另外，在我國，掌握公共權力的土地利用規劃者和決策者，隻要不是利用“公權力”謀取個人的私利，即使片麵的追求地區經濟增長，規劃中出現了故意做大建設用地、盲目上馬建設項目、低價甚至零地價招商引資等土地利用規劃決策失誤，也不用規劃者個人承擔相應的責任，這就使得決策者和規劃者的權利沒有相應約束。
而公眾參與的土地利用規劃，一方麵，分擔了政府規劃者的責任，使得規劃者原本無能力承擔的巨大責任分攤到每個參與者，實現了權利與責任的對等，以責任約束了權利的行使；另一方麵，公眾參與下的土地利用規劃，打破了過去由政府規劃者獨自壟斷土地利用規劃決策的局麵，有助於督促政府規劃者以更為負責的態度，對土地利用規劃過程中決策進行組織和土地管理；同時，公眾也會享有更多民主決策的權利，集思廣益，能較準確地表達社會需求，調整土地利用的整體利益和個體利益。這些因素不僅會使政府規劃者的管理工作透明度增加，而且也能使公眾監督成為一股重要的社會監督力量，減少政府的暗箱操作及由此導致的不平等和腐敗。因此，從豐富規劃主體範圍的角度考慮，公眾參與機製彌補了單一規劃者的缺陷，從而到達約束規劃者自利性，減少規劃決策失誤的目的。
3.有助於規劃目標體現公眾利益，實現社會公平
我國《土地管理法》明確規定：“土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行。”這意味著所有單位不論是公共部門還是私人部門及其個人，其生產活動和個人生活都必須在土地利用總體規劃的政策框架下進行，土地利用總體規劃的改編必然涉及社會利益在各階層、利益集團和個人之間的重新分配，土地利用總體規劃的編製過程實際上就是國家、集體和個人之間權力和利益的博弈過程。所以，土地利用總體規劃是一項公共政策，應該體現公眾的訴求，實現公共福祉和公共利益。
以前，我國的土地利用總體規劃主要由少數專家和規劃管理者即政府官員做出，從理論上講，他們是站在客觀、公正和全局的立場上製定規劃，但在現實中他們會自覺或不自覺地傾向於自己所代表的階層或集團的偏好和利益。即使規劃專家和政府官員在主觀上多麼想代表廣大公眾的利益，但在技術層麵上也難以真正把握廣大公眾尤其是社會弱勢群體和邊緣群體的不同訴求和願望並進行有效調整，就難以保證做出的土地利用規劃能符合公眾的願望，保證公眾利益的實現。實際上，隻有規劃區內的公眾和利益相關群體最熟悉區內的土地利用現狀，對自己生活區域的未來發展最具有發言權。要使土地利用總體規劃符合最大多數公眾的利益目標，就需要公眾廣泛參與到土地利用規劃編製中，由他們直接向規劃製定者表達自己的意願和訴求，規劃製定者的任務就是將他們的願望變成切實可行的規劃方案。
4.保證土地利用規劃的科學性和可實施性
土地利用規劃的科學性是土地管理公共政策達到規劃目標，實現土地利用規劃價值的保證。實現公共政策的科學性要求政策規劃主體，須具有豐富的規劃理論知識和充足的規劃地區信息，在理性判斷的基礎上進行科學的規劃。由於政府規劃者的有限理性，加之規劃決策和實施需考慮多種因素、協調各種關係，所以僅靠政府和規劃編製者的智慧、經驗是遠遠不夠的。這使得土地利用規劃結果受到主觀能力、態度和偏好的影響較大，而科學性自然大大降低。
公眾參與正可彌補土地利用規劃的這一缺陷，增強土地利用規劃的科學性。使規劃方案和措施更加科學、合理和可行。土地利用總體規劃的製定和實施涉及技術、行政、經濟、社會等多學科領域，涉及多個部門、多個行業和多個利益主體，隻有更廣泛的公眾參與，吸引更多的專家、技術員、相關利益群體和熱衷於公共事業的各界人士參與到規劃製定中，才能彙集更充分翔實的決策信息，拾遺補缺，集思廣益，避免規劃脫離實際而造成的判斷錯誤，使規劃成果更為科學合理，從而產生更多的規劃備選方案，從係統全局的觀點出發選出更符合公共利益的規劃方案，使規劃方案在技術上更加科學、可行，在實際中更有利於操作。
5.協調各利益主體關係，增加規劃的社會可接受性
從土地利用規劃的性質來講，土地利用規劃是政府調控城鄉空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公眾利益的重要公共政策之一，其本身對土地利用、空間資源發生的作用效果，與計劃的“幹預”行為一致；因此，土地利用規劃也是在一定時空上對資源分配的一種公共性計劃行為。而政府如果作為單一的土地資源調控和規劃者，由於其有限理性和利益相關者身份的多樣性和複雜性，缺乏溝通、信任的多利益主體間難免發生衝突，彼此間對土地利用規劃的社會接受更是無從談起。
公眾參與下的土地利用規劃，為規劃的製定者和實施者之間架起溝通橋梁，有利於多層次的行政體係與群眾聯絡，使得製定的規劃能反映社會各方的意願，增強了公眾對規劃的認同感和責任感；另外，通過建立互相信任、互相學習、互相聆聽的對話機製，政府等相關利益主體之間，從土地利用規劃編製開始，就能廣泛傾聽彼此的意見，從而使協調各種利益成為可能。這正如巴巴拉·卡羅爾等人指出“公民參與對於公共利益的體現和治理績效具有積極意義，公民參與能夠增進政府政治團結和社區整合，使彼此間的相互了解和信任，消除彼此的疏離感，體驗公共生活的價值，通過合作網絡實現地方公共事務的共同治理，以促進政府政策製定和執行的合法化”。
公眾參與機製也可以有效增強土地利用規劃的社會可接受性。社會可接受性是聯合國糧農組織提出的持續土地利用管理評價的五個基本準則之一。公眾參與機製的實施，是在考慮了各個土地使用者生存和發展需求的基礎上，協調各利益相關者，統籌安排各類用地，不僅使不同部門、不同主體通過協商達成了共識，而且滿足了社會公眾參政議政的心理需要，增強了他們的政治功效感、影響感和尊嚴感等，主人翁意識增強，社會公眾就會將土地利用規劃實施作為自己的分內之事，有效地避免了規劃者及決策者的自立行為和私欲擴張，從而得到社會大眾集體認可的過程；而這種認同感也進而增進公眾對政府的信任感，從而以積極、正麵的態度推動政策的執行。
6.便於社會公眾對土地利用規劃執行情況的監督和管理
雖然《土地管理法》明確規定社會各方要按照土地規劃的要求使用土地，出於各種原因仍然有違規使用土地的現象，要使土地利用總體規劃得以執行，實現合理使用土地，就必須加強對規劃執行過程的監督、控製和管理。從目前情況看，僅靠上級行政部門對下級行政部門、行政部門對社會集團和公民個人的用地行為進行監督管理，從技術上難以做到，效果也不理想，還要社會公眾共同對土地利用情況進行監督。所以，公眾參與土地利用總體規劃的製定，就對所在區域內土地利用的方向、結構及方式比較了解，也認識到規劃執行的強製性，能夠自覺地判斷出用地行為是否符合規劃要求，能在第一時間把違規行為告知相關部門，或以其他方式阻止其違法行為。
3.1.3 土地利用規劃過程中公眾參與的框架
在不同的生地利用規劃層次上，規劃的方法和內容有所不同，相應的在土地利用規劃的不同層次下公眾參與也存在一定的差異。我們對於不同級別土地利用規劃，必須考慮到公眾參與規劃的地位和作用。國家和省級土地利用規劃中公眾參與的程度主要受製於公眾學識和認識水平的程度，從而限製了規劃過程中公眾參與的普遍性和廣泛性。所以，2008年10月23日，國家在頒布的《全國土地利用總體規劃綱要》中主要針對市級和縣鄉級的土地利用總體規劃（如在具體安排土地利用和土地整理複墾開發等方麵），明確提出其應當廣泛聽取公眾意見，並規定經批準的土地利用總體規劃應當依法予以公告，接受公眾監督。