日軍在山東的侵略範圍，事實上已經越過中國政府所規定之區域，即如濰縣、濟南以及膠濟全線均不在劃定區域之內，當時中國政府曾經作過幾次無力的抗議。而日本則恃強狡辯，說占領膠濟鐵路是其行軍計劃之一部分，同時卻又表示“極願維持中國中立”。其自相矛盾之處，一望可知。中國的抗議，卒無結果，而日軍的占領，仍然繼續。
日軍在占領膠濟沿線各地後，即開始進攻青島。10月31日，日、英聯軍對青島進行總攻擊，經數日之激戰，於11月7日攻占青島，這次戰爭的結果是德國在山東的勢力範圍最後失去，日本成為新的“主人”，而中國則遭受了不少的損失，根據一種統計，中國在戰區內的損失有：（甲）生命損失：死者共97人，傷者238人；（乙）財產損失：動產共值379590餘元，不動產共值648940餘元，而青島租借地以內之損失尚不計在內。
日、英聯軍攻占青島後，日軍在山東的軍事行動即告結束，中國也擬廢除中立區域，要求日軍撤兵。事先征求日政府意見，未得結果。1915年1月7日，北京政府外交部乃照會日、英兩國，將中立區域“聲明取消，回複原狀”。10日，日使照複稱：“中國政府即不取消此通告，日本軍部之行動施設，於必要存留期間，依然存繼，不能因此通告受何等之影響，亦不能因此而受拘束”。中國政府雖於16日仍然作文字爭辯，但日本人於18日即提出二十一條之要求，中日之間又起一巨大波瀾，廢除中立區域問題反不為人所注意了。
日本在進攻山東的同時，還在籌劃另一個更大的侵略陰謀，那就是向袁世凱政府提出足以滅亡中國的“二十一條件”。“二十一條件”不僅要肯定日本既得的利益，而且是進而實行滅亡中國的一個計劃。
“二十一條件”是日本經過長期的醞釀發展而形成的侵華政策的具體體現。早自1905年日、俄戰後，由於俄國對它轉讓了“南滿”權益，就萌發了把侵華作為重點的思想。所以在1908年9月，日本政府在《對外方針政策決定》中便確定了日本在滿州的“特殊地位”。1911年10月，當日本政府再次確定“對華政策”時，不僅要確立“在滿州的地位”，而且更進一步要確定在“中國本部”的優勢地位。1913年日本外務省在其《對華外交政策綱領》文稿中就把這種侵華政策的思想具體化了。文稿中說：“關東州（即遼東半島）租借地我國對滿蒙方麵利權的根底活動的重點……須以永久不動的心處之”，“南滿州鐵路，是帝國在滿州進而在內蒙古利權的根本源流……必須以永遠把握的決心……努力支持和發展我之地位”，“特別是華中及華南，人口稠密，物資豐富，因而列強競爭激烈，要謹慎周到地推進我之步伐，鞏固地盤”；“福建和我台灣（當是為日本所侵占）的關係，更是不容他國覬覦”。日本駐華官員在這種國策的指導下，也展開了積極行動，1914年8月26日，日本駐華公使日置益向外相加藤高明建議對華應提的具體要求：
一、將關東州（即遼東半島）的租界期限，進一步延長為九十九年；
二、南滿鐵路在上述期限內歸還或賣給〔中國〕；
三、安奉鐵路的一切關係，以南滿路為準；
四、日本的援助下，〔中國〕逐步改善南滿及東部內蒙古的軍政及一般內政；
五、承認日本國民在南滿及東部內蒙古的居住和營業自由，並為此而給予一切必要的便宜；
六、由日本借款建築九江至武昌及南昌至衡州、杭州間的鐵路。
日本的軍方人物也提出了內容大致類似的無理而狂妄的要求，如參謀本部第二部部長福田雅太郎於1914年8月7日向外務省政務局長小池張造提交的《日華協約方案綱要》，其中列舉中日“共同防衛”；中國承認“南滿及內蒙自治”；“委任日本改善〔中國〕軍政、民政和幣製”；“中國讓與外國權利或借款時預先照會日本”。8月16日，參謀本部次長明石元二郎致函陸相岡市之助，要求中國“尊重日本政府在南滿、內蒙的優越權”，“委任帝國改善〔中國〕行政軍事”和“中國讓給外國利權或借款時，要預先征得帝國政府同意”等等。
至此，日本的侵華政策已日趨成熟與具體。它比較完整地包含在一個名為黑龍會的陰謀團體的一個秘密文件中。這文件是黑龍會在1914年9、10間提出來的，在“二十一條”被迫簽訂後的八個月被揭露。
黑龍會在秘密文件中主張不要隻顧目前，而要有長遠打算，認為“僅汲汲於膠州灣之攻擊，而於戰後大勢，稍懈其注意，則誤我國家百年大計。”黑龍會把歐戰看作是侵華的“百年不易再得之大有為的機會”。在秘密文件中提出了所謂中日《國防協定私案》，其中列舉：“中國將南滿及內蒙的統治權委任給日本”；“日本占有德國所占有的鐵路、礦山等全部利益”；“將福建省沿岸的要港，作為日本海軍基地；將福建的鐵路敷設權、礦山采掘權給與日本”；“中國委任日本進行陸軍改革及教練”；“中國委任日本進行海軍建設及教練”；“中國委任日本進行財政整頓及稅製改革”；“日本教育家任教育顧問，在各地設置日語學校”；“中國與外國借款、租借割讓領土，與外國宣戰、講和等均得日本同意”。這些內容實際上已具備了第二年“二十一條”的初稿形式。