當時五國銀行團的態度十分強硬，雖是財政借款，卻都暗中接受各國政府的指示，懷有不可告人的政治目的，他們希望通過借款來維持各國在華均勢和監督中國的財政。在磋商借款的過程中，帝國主義對中國的內政幹涉也表現得極為專橫。按《辛醜條約》規定，中國以其鹽稅收入擔保辛醜條約的賠款。當時中國的鹽稅收入僅1200萬兩，而民國初年的全國鹽稅收入已達4750餘萬兩，除其中的1200萬兩支付《辛醜條約》賠款外，對餘款中國政府自應有權支配。而這時帝國主義駐京外交團為了給中國政府施加壓力，於1912年10月30日對中國以餘款作為向英國克利斯浦公司單獨借款的擔保一事提出抗議，認為“鹽政一切收入不能充為他項之用”。就在往返交涉之際，上海發生了宋教仁血案，國民黨在南方爆發了“二次革命”，在當時的形勢下，大借款對袁政府已是求之不得的急救藥。他為了維持自己的統治，應付當前形勢，接受了這筆出賣國家權益的借款。合同規定借款數目為2500萬鎊；年息五厘，淨收額不下於84%；年限47年。借款的擔保有三項：
一、中國鹽務收入全數；
二、關稅中除應付款項外的餘款；
三、直隸、山東、河南、江蘇四省所指定之中央稅款。
借款的用途用附件的形式加以指定，即：中國政府到期債款，裁遣軍隊，整頓鹽務和行政費等項。這次借款除了照例經濟性的榨取外，還附有政治性的壓迫條件，根據合同規定主要有三項：
1.將來以鹽稅擔保而借款，或與此款相同用途之借款，銀行團有優先權；
2.在審計處設洋稽核員，凡關於借款項之領款憑單須有洋稽核員會同簽押；
3.在鹽務署內設稽核總所，除中國總辦外，有洋會辦一員，共同主管所有發給引票，彙編各項收入之報告及表冊各事。各鹽區設稽核分所，有華經理和洋協理各一人，共同擔負征收存儲鹽務收入之責任。凡稽核總所係統的華洋人員的任免，由華洋總會辦定奪。鹽區之鹽納稅後，須經華洋經協理會同簽字後方能放行，鹽務進款存於指定銀行，非有稽核總所總會辦會同簽字之憑據，不能提用。
4月26日，袁世凱不顧國會及各省各界的強烈反對，同五國銀行團簽訂了正式合同；5月21日，為數2500萬英鎊的“善後借款”開始在倫敦、巴黎、柏林、聖彼得堡、布魯塞爾和東京發售債券。
英、法、德、日、俄五國財團代表的銀行是英國彙豐銀行，法國東方彙理銀行，德國德華銀行，日本橫濱正金銀行，俄國華俄道勝銀行。借款總額2500萬英鎊，換算各國貨幣是：德國51125萬馬克，法國63125萬法郎，俄國23675萬盧布，日本24490萬元。借款的利息是5厘，發行價格九扣，實收八四扣。借款的數額看上去很大，可是除去折扣，實際借到不過2100萬英鎊，再扣除四國、六國、比國以前的各項墊款，以及五國銀行團、各國銀行所借的款，共600萬英鎊，加上各省向五國銀行所借的280萬英鎊，以及革命期間各國損失賠款200萬英鎊，真正拿到手的借款不過是債麵的百分之四十。“此項借款，除清還外債、裁遣軍隊、整理鹽務各項用款外，其堪以留供行政費者，止三百數十萬鎊，不過敷六個月之支柱耳。”這筆借款47年的利息共合4285萬英鎊，本利合共6785萬英鎊。由此可見，袁世凱之進行善後大借款的目的：一是通過“洋人”一手出一手進的方式，把過去的欠款、賠款由袁世凱政府正式承受下來以結好列強，使他的政權能在列強卵翼下“合法”存在；二是借善後之名得一筆借款來解決就要發動的戰爭所急需的軍費。倫敦《經濟學家》雜誌就訂立借款合同一事寫道：“把錢借給袁世凱是為了幫助改組政府，並且毫無疑問，債權人對於這些錢如何花費不會作過於細致的監督。可能有必要擺脫競爭者，並且，如果孫中山的某些幻想的主張被那些知道自己應該如何辦的認真的人們所消滅的話，我們也是不會感到奇怪的。”帝國主義的輕描淡寫不會衝淡袁世凱鎮壓革命的血腥味，他確是用了這筆借款來屠殺革命黨人的。
帝國主義列強通過這次大借款不僅獲得經濟上的優厚利益，而且還掌握了中國財政上的一個重要命脈――鹽務。這次借款對於中外反動勢力在政治上的反動性更為嚴重。列寧當時就在《落後的歐洲和先進的亞洲》一文中指出：“借給中國的新的公債被用於反對中國的民主派：‘歐洲’擁護準備實行軍事獨裁的袁世凱。”“整個歐洲的當權勢力，整個歐洲的資產階級，都是與中國所有一切中世紀反動勢力實行聯盟的。”並預見到帝國主義“就會出動大炮，並與那個野心家、賣國賊、反動勢力的朋友袁世凱聯合起來扼殺‘落後’亞洲的共和製度！”
雖然袁世凱敢於“玩國民於股掌，視議會如寇仇”，但畢竟有國會存在，不會使袁盡如心願。自民國成立以來，政府所有對外借款都須經過參議院審核通過，方能生效。袁世凱自知善後借款的苛刻條件在國民黨占多數的國會中是通不過的，便未經國會議決，徑行簽字。4月24日，北京《順天時報》發表了借款消息，時任參議院正副議長的國民黨人張繼、王正廷聞訊，即於25日夜12時親赴總統府求見，被拒。張、王又以議長名義函袁，阻止簽押合同，袁以合同大綱曾在去年（1912年）12月經參議院通過為理由而拒絕。張、王又往見五國銀行團代表及外交團，想聲明此項借款未經國會通過故不能承認之意，又遭銀行團拒見。於是張、王因來不及開會，乃用個人名義發表了反對的通電，根據“臨時約法”中有關簽訂契約的規定，指責袁政府“擅自簽押，違法專行”，呼籲全國人民設法挽救危機。