第三節 公共政策執行偏差的原因與解決的措施(3 / 3)

第四,完善政策執行的監督機製。從政策執行的實踐來看,造成政策執行過程中出現偏差的主要原因之一,就是社會監督機製的極為不力和嚴重缺失。也就是說,政府的相關權力部門不會恰當地運用監督手段,對政策執行過程實行有效的監督,使得對政策執行的監督時而瞻前顧後,或者搖擺不定,甚至出現嚴重的“虛監”和“弱監”現象,最終導致政策執行出現嚴重偏差。因此,以法律的形式來保障社會監督暢通無阻,是治理政策執行偏差最有效的措施之一。

一般來說,國家通過立法的方式,製定出一係列相關法律法規,不但可以明確地規定政府在政策執行過程中的監督職責,強化自身的監督主體意識,而且還可以明確地規定社會公眾在政策執行過程中的監督地位、監督權限、監督步驟、監督程序以及行使監督的方式,增強廣大公眾參政議政的社會監督意識,從而對政策執行過程形成一種強大的社會監督與約束機製,以一種政府與公眾合作互動的良性方式,來保障政策目標的最終實現。

另外,維護新聞輿論監督的獨立性,也是完善政策執行監督機製的有效措施。新聞輿論具有公開性、及時性、廣泛性和公正性等社會特點,是一種重要的社會監督機製。尤其是在政策執行的過程中,通過借助社會新聞輿論這一強大的力量,可以及時地抑製政策執行者的失範行為,避免政策執行出現偏差,從而保障政策有效執行和政策目標最終實現。

第五,加強組織的有效溝通與協調。法國著名的管理學家法約爾(Farrull)將協調視為管理的五大職能之一。他認為,協調就是讓事情和行動都有合適的比例,就是方法應用於目的。在法約爾看來,協調是組織達到目標過程中統一、協力的一種保證,其目的是要保證組織中各個部門的努力都相互一致起來,並使組織中所要進行的一切活動與總目標相統一。他還提出,部門領導會議就是要明確各部門之間應有的協作,以保證各部門之間的行動協調一致。西方著名學者切斯特·巴納德(Jocett Bernard)認為,協作意願的獲得,主要有兩個有效的途徑:其一,提供客觀的刺激,這種客觀的刺激可以是物質的,也可以是非物質或社會的。物質的刺激如金錢,非物質的刺激如地位、權力,社會的刺激如社會地位、參與決策等。其二,改變政策執行者的主觀態度。主觀態度可以用多種方式來加以改變,如正麵教導,以身作則或榜樣式的引導,提出積極建議以及培養政策執行者忠誠、團結等各種措施。

在政策執行過程中,因協調不當而導致政策執行出現偏差的情形時有發生。因此,如何防止政策執行偏差,提高政策執行效率,加強政策執行者之間的溝通與協調,就成為公共政策執行過程中最為重要問題。要想避免政策執行出現偏差,最好的治理措施就是要注重政策執行組織和人員的利益訴求。也就是說,對政策執行人員來講,組織要提供誘因,比如要提供薪水、職位、名聲和不斷晉升的機會,來引導政策執行人員朝著政策目標努力。另外,政策執行組織和政策執行人員要共同確立一致性的目標,有效地溝通信息和交流看法,消除之間的誤會與隔閡,彌合之間的意見與分歧,最終達到行動上的協調一致。因為隻有在全體政策執行者的一致參與下,去確定一個共同的政策執行目標,才有可能在政策執行過程中采取協調一致的行動,從而減少矛盾衝突,不斷增進彼此之間的了解與合作。

第六,實現多元的政策執行主體。政府是政策執行的主體,但它不是唯一的主體。私人組織、社會團體以及其他社會組織在某些政策執行的過程中可能比政府更為有效,所以效率準則應該成為政策執行過程中必須考慮的重要因素。西方社會的發展曆史表明,政府作為單一的政策執行主體,不僅不能夠保障政策執行所需要的社會資源,而且也不能夠真正動員社會資源來滿足龐大而多變的公共需求。因此,自20世紀20年代以來,西方的許多專家學者就認為,政府應該放棄對社會公共事務大包大攬、事無巨細的做法,應該突破傳統的國家與社會二元模式,實現國家與社會,政府與非政府組織,公共部門與社會機構、社區、公民之間的相互溝通與交流。正如社會係統組織的政策執行理論所描述的那樣,隨著現代轉型時期社會的多元化、市場化、非集中化和流動性的增強,政府作為單一的政策執行主體已經不能夠滿足社會發展的需要,已經不能夠適應政策發展的需要。政府沒有能力也沒有必要獨自地執行公共政策,政策執行的過程應該由政府、私人組織和社會團體共同承擔。

在這裏特別需要強調的一點是,在政策執行過程中政府與非政府之間完全是平等的關係,兩者誰將可能成為政策執行的主體,應該視政策目標和具體任務的內容來進行適當的選擇,主要從政策最終的效率與效果兩個方麵來考量。從某種意義上講,社會組織本身就是為了節約交易成本而產生的,把交易交給不適當的社會組織去履行,反而會增加交易的成本以及影響政策目標的順利實現。因此,一個成功的政策執行需要多元化組織之間的協調與合作,需要根據不同的政策特點去選擇與其相適應的治理結構,從而有效地實現公共政策的意圖。

第七,注重政策執行組織與政策目標群體之間的互動。政策執行的過程,實質上是政策執行者與目標群體在互動過程中實現各自利益的過程。西方著名學者麥克拉夫林的政策執行互動模型,也說明了政策執行的有效性完全取決於政策執行者和政策目標群體之間就政策目標和手段的調適。由於政策執行者與政策目標群體之間存在著一種互動的關係,因而在政策執行的過程中,政策執行者應該充分考慮政策目標群體的利益訴求,而不應該采用簡單粗暴的行政命令,而應該使用柔性的操作方式,在互動中推動政策有效執行。

另外,由於政策執行者與政策目標群體之間存在著一種互動的關係,所以政策目標群體就有可能對政策執行者進行遊說、疏通,以便改變政策的執行方向,而政策執行者如果從中收取一定的“租金”,那麼政策執行就會出現巨大的偏差,甚至會出現政策目標置換的行為。相反,如果政策執行者和政策目標群體之間就目標和手段進行充分的協商和妥協,尋求雙方都能夠接受的政策執行方式,那麼就有可能降低政策執行的成本,就能夠順利地促進政策圓滿執行。